I OSK 1689/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 189/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.82.1436.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 189/23 oddalił skargę K.S. (dalej: "Skarżący", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2022 r., nr SKO.82.1436.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( dalej: u.ś.r.) przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że Skarżącemu jako opiekunowi prawnemu rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej, sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym bratankiem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł o - uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, - rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o: - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż nie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratankiem z uwagi na brak obowiązku alimentacyjnego. Zauważono, że faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym A.S. sprawuje obecnie Skarżący, który jest jego opiekunem prawnym. Opiekun prawny nie należy do kręgu osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby podopiecznego lecz zadaniem opiekuna prawnego jest zastępowanie rodziców danej osoby i wykonywanie wszystkich zwykle należących do nich obowiązków dotyczących dziecka, czy osoby ubezwłasnowolnionej. Opiekun prawny musi dbać o zapewnienie tej osobie środków do życia, dbać o jej mieszkanie, wyżywienie, opiekę lekarską, a w razie potrzeby również edukację. Opiekun prawny reprezentuje również tę osobę przy czynnościach prawnych i może w jej imieniu składać oświadczenia woli. W razie potrzeby powinien także występować o świadczenia z ubezpieczeń społecznych lub pomocy społecznej. Opiekun prawny przejmuje pełen obowiązek nad osobą małoletnią również w zakresie de facto obowiązku alimentacyjnego. Skarżący czując więc moralny obowiązek w stosunku do bratanka przejął nad nim opiekę, stał się jego opiekunem prawnym, gdyż jest jedyną osobą z rodziny, która mogła się nim zająć. Skarżący jako opiekun prawny przejął de facto obowiązek alimentacyjny w stosunku do A.S., gdyż na mocy orzeczenia sądowego sprawuje nad nim opiekę, co równoznaczne jest z przyjęciem na siebie obowiązku alimentacyjnego w zakresie osobistych starań dotyczących sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym. Przyjęcie bowiem, że Skarżący w tej sprawie pełni dla niepełnosprawnego podopiecznego rolę rodzica, czyni rozważania w zakresie obowiązku alimentacyjnego powinowatych mniej istotnymi. O ile nie można zatem, powołując się na ogólne zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie nie zobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, to ustalenie, że wujek - jako osoba co do zasady nie zobowiązana do alimentacji - pełni jednocześnie funkcję opiekuna faktycznego i prawnego (przy braku rodziców naturalnych) osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, pozwala już na przyjęcie, że pełni on dla osoby objętej opieką rolę rodzica i to z tego powodu przysługuje mu na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach tej sprawy, nie tyle językowa, co formalistyczna wykładnia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedyną osobę mogącą sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez K.S. należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przed ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć okoliczności sprawy poddanej pod rozstrzygniecie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy Skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią bratankiem A.S. posiadającym orzeczenie o niepełnosprawności. K.S. wystąpił z wnioskiem o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletniego oraz o ustanowienie opieki nad A.S. (postanowienie Sądu Rejonowego w D. z 23 września 2021 r., sygn. akt [...] Nsm [...]). W dniu 21 listopada 2021 r. Skarżący został też ustanowiony opiekunem prawnym dla małoletniego A.S. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestią sporną w przedmiotowej sprawie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie będącej opiekunem prawnym dla niepełnosprawnego dziecka wymagającego stałej opieki w zrozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż co do zasady świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Wśród osób wymienionych w art. 17 ust 1 u.ś.r. tylko opiekun faktyczny dziecka nie wypełnia powyższego warunku (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż u.ś.r. zawiera w art. 3 pkt 14 definicję legalną opiekuna faktycznego dziecka. Zgodnie z tym przepisem opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tak więc nawet w tym wypadku podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest swoiste antycypowanie pozycji prawnej takiego podmiotu w trakcie skomplikowanego postępowania adopcyjnego. Orzeczone przez sąd rodzinny przysposobienie niepełnosprawnego dziecka, o co wystąpił już jego opiekun faktyczny, powodować będzie powstanie obowiązku alimentacyjnego (art. 121 § 1, art. 124 § 1 i art.131 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ). Oznacza to, że ustawodawca na czas postępowania adopcyjnego zrównał na potrzeby ustawy pozycję prawną opiekuna faktycznego z pozycją wskazanego już przez sąd rodzinny rodzica adopcyjnego. Warto też odnotować, iż art. 3 pkt 4 u.ś.r. definiując pojęcie "dziecka" wyraźnie wskazuje nie tylko na dziecko przysposobione ale także na dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie. Tak więc samo zainicjowanie postępowania adopcyjnego pociąga za sobą doniosłe konsekwencje zarówno dla jego wnioskodawcy jak i dziecka, w sprawie którego toczy się postępowanie, znacząco różnicując sytuację prawną takich opiekunów dzieci względem tych, którzy faktycznie sprawując opiekę nad dziećmi wniosków adopcyjnych nie złożyli. Należy też podkreślić, iż ustawodawca konsekwentnie, w toku kolejnych nowelizacji wiązał uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z ciążącym na opiekunie osoby niepełnosprawnej obowiązkiem alimentacyjnym wobec tej osoby. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o) , obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny, jak już wspomniano wyżej – zgodnie z treścią art. 131 k.r.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – stosownie do postanowień art. 144 k.r.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni - w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo) i powinowatych (art. 144 k.r.o.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że na Skarżącym nie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec bratanka - A.S. Skarżący nie jest też rodziną spokrewnioną w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Rodzinę taką mogą tworzyć jedynie małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Skoro Skarżący nie wystąpił o przysposobienie niepełnosprawnego bratanka, to nie może też zostać uznany za opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wpływ na sądowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy wywarło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego kilkukrotnie oceniające konstytucyjność regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zaakcentować, iż Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i niepełnosprawnym, wobec którego sprawowana była opieka. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono przy tym, że celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por.: wyroki TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05 i 18 lipca 2008 r., P 27/07). Skarżący, jako osoba nieobciążona wobec bratanka obowiązkiem alimentacyjnym, nie należy więc do kategorii podmiotów o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, co w konsekwencji powoduje brak prawnych możliwości zastosowania względem niego również art. 17 ust. 1a u.ś.r. Brzmienie tego przepisu odsyła bowiem wprost do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak wskazano wyżej w świetle obowiązujących przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych konstrukcja prawna świadczenia pielęgnacyjnego jest tego rodzaju, że pomoc finansowa państwa jest sprzężona z obowiązkiem alimentacyjnym, ciążącym na osobach starających się o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Sąd I instancji słusznie zauważył, że taki pogląd był i nadal jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zwłaszcza po wydaniu 9 grudnia 2013 r. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ww. uchwale, krąg osób uprawnionych do tego świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji. Wyjaśnić przy tym należy, że wprawdzie uchwała ta dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednak w związku z powiązaniem tej normy z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego, zajęte w tej uchwale stanowisko znajduje zastosowanie w analizowanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że powstania po stronie skarżącej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywodzić również z przywołanego przez stronę art. 155 § 2 k.r.o. Z przepisu tego wynika, iż do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej. Zauważyć trzeba, iż obowiązek alimentacyjny między rodzicami a dziećmi ( między wstępnym a zstępnym) nie wynika z władzy rodzicielskiej a z tytułu pokrewieństwa, małżeństwa, względnie stosunku przysposobienia. Jak już wskazano wyżej, ustawodawca jednoznacznie powiązał uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, a nie z wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że wykonywanie przez Skarżącego czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego bratanka pozostawało poza sporem w sprawie. Jednak, mimo moralnej słuszności i szacunku dla podjętych przez Skarżącego wobec niepełnosprawnego bratanka działań, na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może zostać on uznany za zobowiązanego do alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w konsekwencji – wyłączony jest z katalogu podmiotów, którym organ mógł przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Jak wyjaśniono już wyżej, krąg osób zobowiązanych do alimentacji określony został przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie wymienia on wujka jako osoby zobowiązanej do alimentacji wobec bratanka, nawet gdy jest jego opiekunem prawnym. Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.