II SAB/Rz 10/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi P.D. (dalej: skarżący) jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej: Prezes, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, 12 stycznia 2023 r. P.D. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sędziego A.B., tj. o przesłanie informacji kto obecnie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej ww. wraz z aktem mianowania ww. na sędziego Sądu Okręgowego. We wniosku P.D. zwrócił się o przesłanie informacji drogą elektroniczną na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 24 stycznia 2023 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] poinformował, że wnioskowane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ miejsce udostępnienia akt osobowych sędziego, w których znajdują się żądane informacje nie mieści się w granicach informacji publicznej, o czym skarżący został już poinformowany pismem z 30 grudnia 2022 r. znak [...]. Prezes wyjaśnił również, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie wskazania miejsca przekazania akt osobowych. P.D. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sadu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, gdyż dane o które wnioskował stanowią informację publiczną. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Skoro, zatem organ nie wydał decyzji i nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w przekonaniu organu, żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej oraz że nie ciążył na nim obowiązek udzielenia informacji. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych. O bezczynności można mówić nie tylko wtedy, gdy organ rzeczywiście jest zupełnie bierny, ale też, gdy spiera się z osobą żądającą informacji, co do tego, czy konkretne dane powinny być udostępnione. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki. W ocenie skarżącego informacja o pracy i zasadach tworzenia dokumentacji i funkcjonowania sądów bezsprzecznie jest informacją publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu braku podstaw do odmowy udostępnienia informacji. Prezes Sądu nie może wykorzystywać swojego stanowiska służbowego i utrudniać dostępu do informacji, które pokazują przejrzystość działania sądów i są warunkiem budowania zaufania obywateli do państwa. Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego działanie Prezesa godzi w ducha prawa i dodatkowo jest naruszeniem dobrych obyczajów i obowiązujących standardów społecznych. W odpowiedzi na skargę, Prezes Sądu Okręgowego w [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 24 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm., dalej P.p.s.a.). Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Skarżący zarzuca Prezesowi Sądu Okręgowego bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazane zostały w art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle tej regulacji Prezes Sądu Okręgowego może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu była natomiast kwestia dotycząca tego, czy informacja o tym, kto jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej Sędziego Sądu Okręgowego, w tym aktu mianowania, stanowi w myśl przepisów u.d.i.p. informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4, natomiast przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003). W szczególności charakter taki mają wskazane w tym przepisie informacje o sposobach realizacji zadań publicznych, ich wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1ppkt c) oraz wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 3 informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a także wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Należy pamiętać, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (tak wyrok NSA z 24 listopada 2022r., III OSK 3292/21, dost. baza CBOSA). Informacją publiczną nie jest więc informacja o charakterze wewnętrznym, porządkowym, czy też ewidencyjnym. Zdaniem Sądu informacja o miejscu przechowywania akt osobowych sędziego (czy też o tym, kto jest w posiadaniu tego rodzaju dokumentacji) jest informacją związaną z kwestiami organizacyjnymi, ma charakter wewnętrzny, czysto techniczny i ma wpływ na bezpieczeństwo przechowywania tego rodzaju dokumentacji. Z tego powodu Sąd przyjął, że informacja o miejscu przechowywania akt osobowych sędziego i o tym kto jest w posiadaniu tego rodzaju dokumentacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Z tego względu prawidłowa była też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tj. w formie pisma Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 24 stycznia 2023r. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem konsekwentnie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 27.09.2002 r., II SAB 180/02 i II SAB 289/02, z dnia 5.02.2008 r., I OSK 807/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.02.2009 r., II SA/Bk 839/08, wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że Prezes Sądu Okręgowego w [...], rozpoznając wniosek skarżącego nie dopuścił się bezczynności a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.