II SA/Bd 710/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Burmistrz T. przyznał M. A. (dalej: skarżąca) zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej "u.ś.r.") na syna F. A. w okresie od [...] lipca 2021 r. do [...] sierpnia 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca dołączyła do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] grudnia 2019 r., zaliczające F. A. do osób niepełnosprawnych do dnia [...] grudnia 2022 r. ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2020 r., zmieniające powyższe orzeczenie w zakresie przyczyny niepełnosprawności oraz daty jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2021 r. Dalej organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 268/20, prawomocnym z dniem [...] stycznia 2021 r., zmieniono ww. orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a orzeczenie ważne jest do [...] sierpnia 2022 r. Organ wyjaśnił także, że wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego datę złożenia wniosku o wydanie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 268/20 oraz dokumentu wskazującego datę otrzymania przez nią prawomocnego wyroku. W wyniku wezwania skarżąca stawiła się w siedzibie organu i złożyła oświadczenie zgodnie z którym wniosek o wydanie odpisu wyroku z klauzulą prawomocności złożyła przed nadaniem klauzuli, zaś wyrok ten został jej doręczony w połowie czerwca 2021 r oraz że nie została pouczona o konieczności zachowania terminu 3 miesięcy na złożenie wniosku. Organ wskazał, że zwrócił się także o udzielenie informacji do Sądu Rejonowego w B., który poinformował organ, że pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o wydanie odpisu wyroku w dniu [...] maja 2021 r. i nie składał odrębnego wniosku o nadania wyrokowi klauzuli prawomocności. Następnie organ przedstawił wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej, zgodnie z którymi informację o wydaniu wyroku w sprawie przed Sądem Rejonowym w B. pełnomocnik uzyskał w dniu [...] stycznia 2021 r. po doręczeniu mu odpisu wyroku, który został wysłany przez sąd z urzędu, jednakże wniosek o wydanie odpisu wyroku z klauzulą prawomocności złożył w dniu [...] maja 2021 r., niezwłocznie po ujawnieniu błędnego odnotowania w jego kancelarii rzekomego złożenia tego wniosku w sądzie. Organ I instancji na podstawie powyższych okoliczności uznał, że termin wynikający z treści art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie został dochowany, wskazując jednocześnie, że uchybienie temu terminowi nastąpiło wskutek okoliczności zawinionych przez stronę. 2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku w całości. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie określa daty od której należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd, wobec czego wniosek taki należy złożyć w rozsądnym terminie, aby uznać go za złożony w terminie. Dalej skarżąca wyjaśniła, że nie została pouczona o wymogu zachowania terminu, a organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, ani nie wypowiedział się co do okoliczności czy skarżąca była w stanie złożyć przedmiotowy wniosek bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponadto skarżąca wskazała, że otrzymała wyrok Sądu Rejonowego w B. tuż przed złożeniem wniosku bez swojej winy. 3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 268/20 uprawomocnił się [...] stycznia 2021 r., natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Wobec tego w ocenie Kolegium brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od listopada 2019 r., tj. miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności syna skarżącej, ponieważ skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia w lipcu 2021 r., tj. po upływie 3 miesięcznego terminu od uprawomocnienia się wyroku. Dalej organ wyjaśnił, że nie można się zgodzić ze zdaniem pełnomocnika skarżącej, że jego omyłki co do złożenia wniosku o wydanie odpisu wyroku z klauzulą prawomocności nie można uznać za zawinienie skarżącej. W ocenie organu jest ona związana treścią przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zakresie terminu, od którego świadczenie może być przyznane, ponieważ jest to termin prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu bez względu na podaną przyczynę jego uchybienia. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji; - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie zachowała przewidzianego ustawą terminu do złożenia wniosku z własnej winy, co pozbawia ją możliwości uzyskania świadczenia od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując w szczególności, że w jej ocenie wystarczające jest złożenie wniosku w rozsądnym terminie, aby uznać go za złożony w ustawowym terminie, a także że wniosek został złożony po upływie wskazanych w art. 24 ust. 2a u.ś.r. 3 miesięcy bez winy skarżącej. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 5. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2022 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. 5. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazała, że wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. 6. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza T., którą przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na syna F. A. w okresie od [...] lipca 2021 r. do [...] sierpnia 2022 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie spełnienie przez skarżącą materialnoprawnych przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem było okolicznością bezsporną. Kwestią sporną pozostaje natomiast początkowa data od której prawo do tego świadczenia winno być ustalone. W ocenie skarżącej świadczenie to powinno być przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, podczas gdy organy orzekające uznały, że przysługuje ono od lipca 2021 r., tj. od miesiąca w którym złożono wniosek. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast zgodnie z ust. 2 pkt 1 ww. przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. ust. 2a u.ś.r. jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z powyższych regulacji wynika, że co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jedynie w drodze wyjątku w przypadku ustalania prawa do świadczeń uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku o świadczenie w określonym terminie (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżąca w listopadzie 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna F. A.. Wskutek ww. wniosku Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2019 r. zaliczył syna skarżącej do osób niepełnosprawnych do dnia [...] grudnia 2022 r., ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powyższe orzeczenie zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie przyczyny niepełnosprawności oraz daty jego obowiązywania do dnia [...] grudnia 2021 r., które następnie zostało zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 268/20, prawomocnym z dniem 23 stycznia 2021 r. w ten sposób, że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a orzeczenie ważne jest do [...] sierpnia 2022 r. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy przyjął, że trzymiesięczny termin do złożenia stosownego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego upłynął [...] kwietnia 2021 r. Z akt administracyjnych przekazanych do tutejszego Sądu wynika, że wniosek taki został złożony [...] lipca 2021 r. Zatem wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia został złożony po upływie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego orzekającego o zmianie orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej. 7. Rozważenia w związku z powyższym wymaga, czy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej naruszają obowiązujące regulacje prawne. Zdaniem Sądu na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Z literalnej wykładni normy zawartej w wyżej przytoczonym art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika, że termin trzymiesięczny należy liczyć od dnia wydania danego orzeczenia o niepełnosprawności, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych (na które powołał się organ odwoławczy) w tym zakresie dostrzegło jeszcze inny aspekt tego zagadnienia i opowiedziało się za dniem uprawomocnienia się wyroku sądu w tym zakresie wydanego lub też uzyskania statusu ostateczności przez orzeczenie organu administracji publicznej. Takie ujęcie odwołuje się do wywoływania skutków prawnych przez dane wyroki czy orzeczenia, ponieważ dopiero od tego momentu rozstrzygnięcie takie będzie mogło stanowić pełnoprawną podstawę dla dalszych działań. Stanowisko zaprezentowane powyżej w pełni zasługuje na akceptację. Trafnie więc organy obu instancji uznały, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Wyrok Sądu Rejonowego wywoływał skutki prawne od momentu uprawomocnienia się, co miało miejsce [...] stycznia 2021 r. Zatem właśnie z tym dniem skarżąca nabyła uprawnienie do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r. z którego nie skorzystała w okresie trzech miesięcy, licząc od tak rozumianego dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Jak akcentuje się w orzecznictwie termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter terminu materialnego, którego cechą wyróżniającą jest brak możliwości jego przywrócenia na podstawie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niedochowanie tego terminu, w tym również z powodu braku pouczenia o możliwości złożenia określonego wniosku o świadczenie rodzinne nie stanowi podstaw do przyznania świadczenia wstecz, od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (vide: wyrok NSA z 3 września 2021 sygn. akt I OSK 207/19). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt I OSK 642/21 ustawowy termin 3 miesięcy liczony od daty uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego jest czasem wystarczającym dla zorientowania się przez stronę co do swoich praw i obowiązków pozwalającym na terminowe złożenie wniosku i skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 24 ust. 2a ustawy. W realiach niniejszej sprawy organy nie miały zatem innego wyjścia, jak ustalić na rzecz skarżącej prawa do świadczenia zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Czyniąc tak organy nie naruszyły przepisów ustawy. Sąd nie dostrzega także w działaniach organów istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazywane przez skarżącą okoliczności, które miały wpływ na niedochowanie przez nią terminu z art. 24 ust. 2a u.s.r. takie jak brak odpowiedniego pouczenia przez organy czy też nieznajomość prawa nie mogły mieć znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Na marginesie wskazania również wymaga, że pełnomocnik skarżącej dopiero po prawie czterech miesiącach od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego z dnia 17 grudnia 2020 r. złożył wniosek o doręczenie odpisu tego wyroku z klauzulą prawomocności. Z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że termin zakreślony w art. 24 ust. 2a u.s.r. nie został dochowany w przedmiotowej sprawie z uwagi na znaczne opóźnienie w złożeniu wniosku przez pełnomocnika skarżącej. W tym miejscu Sąd chciałby wyjaśnić w kontekście przedstawionych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przywołany w skardze wyrok WSA w Krakowie nie może być uwzględniony, a zaprezentowane w nim stanowisko zaakceptowane. Podkreślić należy bowiem, że w wyroku tym posłużono się terminologią nieznaną ustawie o świadczeniach rodzinnych, ponadto zastosowano wbrew treści przywoływanego tu przepisu pojęcie niedookreślone "rozsądny termin". Mając na uwadze skutki prawne wynikające z dochowania terminu przewidzianego w ustawie, niezbędne jest precyzyjne określanie określonych zdarzeń prawnych. Z kolei wykorzystywanie pojęcia "rozsądnego terminu" nie odwołuje się do konkretnego dnia i wynikających z tego skutków prawnych, lecz daje organowi administracji publicznej czy sądowi dowolność w nadawaniu temu terminu znaczenia. 8. Reasumując uznać należy, że organy słusznie przyjęły jako podstawę obliczenia okresu zasiłkowego przepis zawarty w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zamiast ww. art. 24 ust. 2a u.ś.r., tym samym wyznaczając okres zasiłkowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od [...] lipca 2021 r. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności, tj. do [...] sierpnia 2022 r. Organ w tym zakresie poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne oraz wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytaczając przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w swoich decyzjach. W konsekwencji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Kolegium zastosowało właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.