I OSK 2088/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 190/23 w sprawie ze skargi J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2023 r. znak: SKO.PS-80/4649/2394/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 190/23, po rozpoznaniu skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: SKO.PS-80/4649/2394/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w pkt I. oddalił skargę, w pkt II. przyznał od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. R. kwotę 295,20 zł, w tym VAT w kwocie 55,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy G. decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., nr 000027/5211/12/2017, odmówił przyznania J. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna D. Ś. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. J. Ś. złożyła wniosek o stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r., znak: SKO.PS-80/3041/1483/2022, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 28 grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: SKO.PS-80/4649/2394/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 czerwca 2022 r. Zdaniem Kolegium podejście organu I instancji do rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1952 z późn. zm. – dalej "u.ś.r.") nie było nieprawidłowe w zakresie, w jakim w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r., przepis ten stanowił podstawę do odmowy przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność posiadania uprawnienia do renty. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do zaktualizowania się przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium wskazało, że różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie leżą w sferze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż sfera różnic wykładni prawa czy jego interpretacji nie może stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem wymyka się z zakresu regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym organ stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja organu I instancji z dnia 28 grudnia 2017 r., orzekająca o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na powyższą decyzję J. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach wniosła o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w pkt I. oddalił skargę, w pkt II orzekł o kosztach postępowania. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wyeliminowanie decyzji we wskazanym trybie może mieć bowiem miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, nie stanowi nieważności decyzji administracyjnej błędna wykładnia prawa, jak również różnice w wykładni przepisów. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Kolegium słusznie zauważyło, że na gruncie stosowania przez organy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. istota problemu prawnego polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd – za organem – wskazał, że problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. NSA powoływał się na wykładnię językową tego przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno – rentowych i świadczeń rodzinnych. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium zauważyło, że poglądy prawne ewoluowały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Akcentowana jest w tych stanowiskach potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Intencją ustawodawcy wprowadzającego ww. wyłączenie było bowiem, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie tego przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle przedstawionego rozumienia przesłanki "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – w praktyce wykładni i stosowania prawa nie jest ono jednoznacznie rozumiane. Wobec tego Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie uznało, iż nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt I., wnosząc o jego o uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik oświadczył, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja z dnia 28 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 K.p.a., art. 79a § 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a zatem istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wymaga wydania decyzji odmownej w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy obecnie wykładnia i stosowanie tego przepisu jest jednoznacznie rozumiane w ten sposób, że nie eliminuje bezwzględnie osób pobierających te świadczenia z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a wykładnia tego przepisu jest aktualnie jednolita w orzecznictwie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie została pouczona o tym, że ma prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń poprzez zawieszenie prawa do renty. Zdaniem skarżącej, sposób działania organu przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, że czynności podejmowane przez organ nie miały na celu rzeczywistego umożliwienia skarżącej usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 K.p.a. Należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłym z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Zatem, instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje zatem łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 28 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię. Jednak – co już wyżej wskazano – odmienność wykładni nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli więc intencją skarżącej była chęć zaskarżenia decyzji Wójta Gminy G. z dnia 28 grudnia 2017 r. i postawienie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, to winna była ona zaskarżyć ww. decyzję w trybie zwykłym (a potem ewentualnie złożyć skargę na decyzję organu odwoławczego do wojewódzkiego sądu administracyjnego). Wtedy sprawa byłaby badana przez organ odwoławczy od początku. Natomiast, w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, badane jest tylko wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, o czym była mowa powyżej. Nawet więc, jeśli powstały inne uchybienia, niż te wynikające z art. 156 § 1 K.p.a., to nie mogły być one uwzględnione w tym postępowaniu i prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Należy wskazać, że w istocie wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na przestrzeni ostatnich lat uległa zmianie, na co zasadnie wskazywano w sprawie. Zatem zastosowanie przy wydawaniu kwestionowanej decyzji jednej z możliwych wykładni ww. przepisu nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.