II SA/Ke 190/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. przy udziale W. K. P. Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz A. R. kwotę [...](dwieście dziewięćdziesiąt pięć [...]) złotych w tym VAT w kwocie [...](pięćdziesiąt pięć [...]) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z 5 stycznia 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 czerwca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 28 grudnia 2017 r. nr [...]/12/2017 wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G., tj. odmawiającej przyznania J. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. Ś. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne - utrzymało w mocy własną decyzję z 27 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Kolegium zaprezentowanego w decyzji z 27 czerwca 2022 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2017 r. o odmowie przyznania J. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. Ś. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - najogólniej rzecz ujmując - wynika, iż organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej ww. świadczenia, co z kolei skutkowało odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem nie zaktualizowała się przesłanka wydania jej bez podstawy prawnej, czy też wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Podejście organu pierwszej instancji do rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie było, zdaniem Kolegium, nieprawidłowe w zakresie, w jakim w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 grudnia 2017 r., przepis ten stanowił podstawę do odmowy przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność posiadania uprawnienia do renty. To zaś przełożyło się na twierdzenie Kolegium, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do zaktualizowania się przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuty w nim zawarte, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinien wyrazić się w krytycznej ocenie decyzji Kolegium z 27 czerwca 2022 r., która została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona wadą (jedną z wad), o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wyjaśniło Kolegium, przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, bowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga. Jeżeli więc przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. - co oznacza, że organ nadzoru jedynie kontroluje prawidłowość samej decyzji administracyjnej - to żadne inne uchybienia, nawet jeżeli zaistniały, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione i nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Konsekwencją powyższego jest to, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dokonywana ocena przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej obowiązków, albowiem ocenia się w nim wyłącznie to, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na gruncie których skarżąca podniosła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie są one usprawiedliwione, bowiem istota problemu prawnego, który wynika ze stosowania przez organy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a który dotyczy także niniejszej sprawy, polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...]) opowiedział się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Poglądy prawne, we wskazanej mierze ewoluowały w orzecznictwie. Akcentowana jest w tych poglądach, potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK [...], który także zwracał uwagę na potrzebę posiłkowania się wykładnią celowościową w stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. intencją ustawodawcy wprowadzającego ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie tego przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Wobec powyższego Kolegium podkreśliło, że różnice w wykładni prawa albo interpretacji przepisów nie leżą w sferze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż sfera różnic wykładni prawa czy jego interpretacji nie może stanowić przedmiotu rażącego naruszenia prawa, a zatem wymyka się z zakresu regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, ponieważ chodzi o oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Kolegium, nie można uznać zatem, że decyzja organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2017 r., orzekająca o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym nie można zasadnie zarzucić Kolegium wadliwości oceny co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2017 r. W świetle przesłanki "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", jako podstawy uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności, brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniosła J. Ś., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie polegające na tym, że Kolegium nie uwzględniło faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji z 28 grudnia 2017 r. jako obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, ponieważ przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 9 maja 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej popierając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z 27 czerwca 2022 r. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G., a także art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że skarżąca nie miała prawa od świadczenia pielęgnacyjnego oraz naruszenie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez pominięcie, że skarżąca zrealizowała wybór świadczenia. Dodatkowo podniosła, że skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie prawa do renty w sierpniu 2017 r., a we wrześniu 2017 r. przedstawiła Wójtowi Gminy G. decyzję KRUS o zawieszeniu wypłaty renty. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art.57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 28 grudnia 2017 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. odmawiającej przyznania J. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. Ś. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jej weryfikacja polegająca na badaniu, czy w dacie jej podjęcia była ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym podstawę do zastosowania tego przepisu stanowi jedynie istnienie wady tkwiącej w samej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że art. 156 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany ściśle i niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, nie wymienionych w tym przepisie przesłanek. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z dnia 11 maja 2000 r., sygn. akt III RN [...] (OSNAPiUS 2001, nr [...], poz. 100) Sąd Najwyższy wskazał, że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Z kolei NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA [...] podniósł, że: "O rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność". W. zauważyć, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wyeliminowanie decyzji we wskazanym trybie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z utrwalonymi już w tym względzie poglądami doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, nie stanowi nieważności decyzji administracyjnej błędna wykładnia prawa jak również różnice w wykładni przepisów. W wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK [...] (lex nr 505307) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." W przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...] ). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, W. 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK [...]); godziłoby to w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W sprawie niniejszej Kolegium słusznie zauważyło, że na gruncie stosowania przez organy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. istota problemu prawnego polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ma rację Kolegium wskazując, że problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...], z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...]) opowiedział się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. NSA powoływał się na wykładnię językową tego przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. Trafnie również Kolegium zauważyło, że poglądy prawne ewoluowały w orzecznictwie sądów administracyjnych. Akcentowana jest w tych stanowiskach, potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK [...], NSA zwracał uwagę na potrzebę posiłkowania się wykładnią celowościową w stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazując, że intencją ustawodawcy wprowadzającego ww. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie tego przepisu w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. W świetle przedstawionego rozumienia przesłanki " wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa, jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - w praktyce wykładni i stosowania prawa nie jest ono jednoznacznie rozumiane. W konsekwencji słusznie Kolegium uznało, że nie ma podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 28 grudnia 2017 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy G. odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na D. Ś. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 18).