IV SA/Wa 2256/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie: sędzia WSA Monika Barszcz sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. W. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 30 sierpnia 2022 r., nr KOC/2439/Oś/22, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] lutego 2022 r., nr [...], wymierzającą Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.825,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku dąb szypułkowy rosnącego na terenie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obr. [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Podczas oględzin w dniu [...] marca 2020 r. ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się karpa po usuniętym drzewie gatunku dąb szypułkowy. Karpa znajduje się w odległości ok. 5 cm od rosnącego obok drzewa z gatunku dąb szypułkowy. Obwód karpy po usuniętym dębie szypułkowym na wysokości 5 cm wynosi 153 cm (mm. średnica 40 cm). Drzewo zostało usunięte w dniu 5 czerwca 2019 r. W. W. poinformował, że drzewo zostało usunięte z uwagi na fakt, że było suche i zagrażało bezpieczeństwu. Ponadto drzewo zostało usunięte przez firmę zewnętrzną na jego zlecenie. Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Zarząd [...] wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.825,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku dąb szypułkowy. Od powyższego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, Skarżący wniósł odwołanie do SKO. W odwołaniu zwrócił uwagę na brak dopuszczenia z urzędu opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność czy usunięty fragment drzewa stanowi jeden z konarów (pni) drzewa, czy odrębne drzewo, w sytuacji, gdy okoliczność ta mieści się w zakresie wiadomości specjalnych, wykraczających poza kompetencje pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, a Skarżący konsekwentnie podtrzymywał stanowisko o usunięciu jednego z trzech konarów drzewa (nie całego drzewa) oraz zgłaszał zastrzeżenia i uwagi do protokołów oględzin sporządzonych przez pracownika organu. Ponadto wskazał na błędne zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie usunięto jeden z trzech konarów drzewa na wniosek i za zgodą mieszkańców. Ponadto stwierdził, że do usunięcia jednego z konarów dębu szypułkowego doszło z powodu stanu wyższej konieczności, tj. zagrożenia powaleniem tego konaru na budynek i garaż przy ul. [...], co stanowiło niebezpieczeństwo dla mienia oraz życia i zdrowia mieszkańców. Decyzją z 30 sierpnia 2022 r., nr KOC/2439/Oś, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] lutego 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności materiał zdjęciowy sporządzony w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2020 r. przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości co do tego, że usunięte drzewo było drzewem odrębnym, samodzielnym, rosnącym co prawda bardzo blisko, o kilka centymetrów, od innego drzewa tego samego gatunku, ale jednak oddzielnie od niego. Odstęp ten wypełniony glebą bardzo dobrze widać na zdjęciach z oględzin — zdjęcia załączone do odwołania są, zapewne nieprzypadkowo, w tym miejscu bardzo niewyraźne, ujęcia wykonane są pod kątem, na żadnym z nich nie ma rzutu pionowo z góry na karpę po usuniętym drzewie, bez wątpienia zatem nie mogą stanowić dowodu na potwierdzenie stanowiska prezentowanego w odwołaniu. Zdaniem Kolegium, o ile można mieć wątpliwości czy dwa pozostawione pnie stanowią jedno, dwupienne drzewo, wyjaśnienie których wymagałoby zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu dendrologii, to wątpliwości takich nie mogło być w stosunku do drzewa usuniętego - w żadnym miejscu jego pień nie stykał się ze wspomnianym dwupiennym drzewem. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest konieczne powołanie biegłego ze wskazanego zakresu. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 5 pkt 26a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: "u.o.p.") definiuje pojęcie "drzewa". Zgodnie z tym przepisem, "drzewo" to wieloletnia roślina o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) albo zdrewniałych kilku pędach głównych i gałęziach tworzących koronę w jakimkolwiek okresie podczas rozwoju rośliny. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do tego, że odwołujący dopuścił się usunięcia rośliny spełniającej przytoczoną definicję drzewa - była to wieloletnia roślina o zdrewniałym jednym pędzie głównym (pniu) i gałęziach tworzących koronę. W odniesieniu do argumentu Skarżącego, dotyczącego stanu wyższej konieczności, Kolegium stwierdziło, że brak jest dowodu, że w sprawie niniejszej zaistniała jakakolwiek nagła niespodziewana, niedająca się przewidzieć sytuacja, uzasadniająca natychmiastowe usunięcie drzewa bez uprzedniego zgłoszenia. Żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń co do rzekomego zaistnienia takiej sytuacji nie przedstawił również sam odwołujący. W sytuacji zresztą, gdy dopiero po usunięciu drzewa możliwe było zaobserwowanie częściowego spróchnienia jego pnia, twierdzenia odwołującego co do zagrożenia stwarzanego przez to drzewo uznać należy za niewiarygodne. Skargę na decyzję SKO wniósł W. W.. W skardze Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo braku wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, tj. braku dopuszczenia z urzędu opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność czy usunięty fragment drzewa (dębu szypułkowego) stanowi jeden z konarów (pni) drzewa, czy odrębne drzewo, w sytuacji gdy okoliczność ta mieści się w zakresie wiadomości specjalnych, wykraczających poza zakres kompetencji pracowników Wydziału Ochrony Środowiska, a skarżący konsekwentnie podtrzymywał stanowisko o usunięciu jednego z trzech konarów drzewa (nie całego drzewa) oraz zgłaszał zastrzeżenia i uwagi do protokołów oględzin sporządzonych przez pracownika organu i jednocześnie zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ww. dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii czy też zaniechanie zlecenia organowi I instancji dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; w konsekwencji wskutek powielenia uchybień organu I instancji i braku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, organy wydały decyzje oparte na niekompletnym materiale dowodowym, nadto nieocenionym rzetelnie i wszechstronnie, co doprowadziło do nieuprawnionych ustaleń faktycznych; - błędną ocenę zgłoszonych w odwołaniu dowodów w postaci materiału zdjęciowego i błędne, arbitralne przyjęcie przez organ II instancji (bez posiadania w tym zakresie wiadomości specjalnych) jakoby doszło do usunięcia odrębnego drzewa a nie jednego z konarów, w sytuacji gdy wobec zgłaszanych zarzutów i specyfiki sprawy niniejszej to biegły (specjalista) winien był ocenić czy doszło do usunięcia osobnego drzewa (jak twierdzą organy obu instancji) czy też jednego z trzech konarów drzewa (tak jak twierdzi skarżący); - błędną ocenę wiadomości mailowej od M. G. z 14 marca 2022 r. i pisma B. U. i K. U. (mieszkańców budynku przy ul. [...]) z 15 marca 2022 r. wskazujących na konieczność wycięcia jednego z trzech konarów drzewa (dębu szypułkowego) z uwagi na duże zagrożenie zarówno dla budynku, jak i mieszkańców; - naruszenie art. 88 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 pkt 26a u.o.p. poprzez błędne zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie usunięto jeden z trzech konarów drzewa na wniosek i za zgodą mieszkańców; w obecnym brzmieniu ustawy jeśli drzewo złożone jest z kilku pni to traktowane są one jako jeden obiekt przyrodniczy; drzewo wielopniowe jest konglomeratem kilku pni, które nie mają samodzielnego bytu prawnego; wycięcie konaru (pnia) drzewa nie oznacza wycinki drzewa, ponieważ konar (pień) nie stanowi odrębnego bytu prawnego i wobec tego nie jest wymagana zgoda na jego wycięcie; - art. 89 ust. 7 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy do usunięcia jednego z konarów dębu szypułkowego doszło z powodu stanu wyższej konieczności, tj. zagrożenia powaleniem tego konaru na budynek i garaż przy ul. [...], co stanowiło niebezpieczeństwo dla mienia oraz życia i zdrowia mieszkańców; zagrożenie było realne, bowiem konar oraz gałęzie były suche i spróchniałe. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z 21 marca 2023 r. (k.135 akt sądowych). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie (choć nie każdy jej zarzut jest zasadny) albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było wyjaśnienie, czy organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, zebrały w sprawie wystarczający, niebudzący wątpliwości materiał dowodowy, a następnie dokonały właściwej jego oceny, a w konsekwencji czy na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 oraz art. 89 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody organy zasadnie nałożyły na Skarżącego administracyjną karę administracyjną w określonej w decyzji wysokości. Stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W myśl art. 89 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznało, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a tym samym zachodziły przesłanki do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 825,60 zł. W ocenie Sądu, takie stanowisko SKO jest co najmniej przedwczesne, bowiem wbrew stanowisku Kolegium stan faktyczny sprawy nie został ustalony w prawidłowy sposób. Rację ma Skarżący, że SKO nie zebrało w całości materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia należnej kary. Istotę sprawy stanowi kwestia wyjaśnienia, czy usunięty przez Skarżącego fragment drzewa stanowi jeden z konarów (pni) drzewa, czy odrębne drzewo. Skarżący podnosił tę kwestię już w zastrzeżeniach do protokołów oględzin, które odbyły się w dniach [...] października 2019 r. i [...] marca 2020 r. (pisma z 11 marca 2020 r. i z 14 stycznia 2022 r.). Specyfika i budowa przedmiotowego dębu szypułkowego rodzi uzasadnione wątpliwości, czy są to trzy oddzielne dęby, czy zintegrowane ze sobą jako trójpienne jedno drzewo (z trzema konarami). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się na ustawową definicję drzewa, samodzielnie oceniając, że ścięte drzewo stanowiło odrębny byt. Dokonując analizy akt sprawy, także załączonej dokumentacji fotograficznej, Sąd uznał, że ocena tej kwestii wykracza poza zakres kompetencji pracowników organu i wymaga wiedzy specjalistycznej. Niezbędne zatem było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu dendrologii na okoliczność jednoznacznego wskazania, czy ścięty element stanowił odrębne drzewo, czy był jedynie składową trójpiennego dębu szypułkowego. Kolegium zaniechało jednak powołania biegłego, pomimo wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu. W konsekwencji Kolegium wydało decyzję opartą na niekompletnym materiale dowodowym, co doprowadziło do nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Sąd wskazuje w tym miejscu, że obowiązkiem każdego organu jest stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organy naruszyły ww. przepisy postępowania bowiem nie został w sprawie ustalony stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w konsekwencji rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Takie uchybienie organu odwoławczego mogło mieć wpływ na wynik sprawy dotyczącej Skarżącego, zatem zarzuty podniesione w skardze, dotyczące niepełnego ustalenia stanu faktycznego, okazały się zasadne. Jak podnosi się zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że wniesione odwołanie uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi ustaleniami przez organ I instancji i dokonaną oceną dowodów. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986r., III AZP 11/86, opubl. W: PiP 1989, z.8, s.147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie wraz z odniesieniem się do kwestii podniesionych w odwołaniu i ewentualnym uzupełnieniu dowodów. Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, odnoszące się do ścięcia drzewa z uwagi na stan wyższej konieczności. Zgodnie z art. 89 ust. 7 u.o.p. w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej za zniszczenie drzewa nie ponosi ten kto dopuścił się tego czynu w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności. O stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 4004/19). Zdaniem Sądu, słusznie uznało SKO, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał stan wyższej konieczności, uzasadniający zniszczenie drzewa, które jak twierdzi Skarżący było pochylone na budynek gospodarczy, a ponadto spróchniałe. Trudno mówić o nagłym i niespodziewanym zagrożeniu dla życia, zdrowia lub mienia poprzez to, że przedmiotowe drzewo było pochylone w stronę budynku. Skoro według Skarżącego zachodziła potrzeba ścięcia tego drzewa, to należało podjąć przewidziane prawem działania w celu jego legalnego usunięcia, a nie doprowadzać do jego uszkodzenia wskazując następnie na stan wyższej konieczności. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w konsekwencji naruszono art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną przedstawioną przez sąd, w szczególności uzupełni materiał dowodowy o opinię biegłego dendrologa w kwestii ustalenia, czy ścięty element stanowił odrębne drzewo, czy był jedynie składową trójpiennego dębu szypułkowego. Jednoznaczne ustalenie tej kwestii ma bezpośredni wpływ na wymiar administracyjnej kary. W przypadku wątpliwości organ winien przeprowadzić inne czynności mające na celu dogłębne wyjaśnienie sprawy. W zależności od poczynionych ustaleń Kolegium przeprowadzi stosowną ocenę materiału dowodowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie w zgodzie z przepisami k.p.a. i przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd w niniejszym składzie nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że brakujący materiał dowodowy w sprawie nie jest znaczny, dlatego Kolegium może uzupełnić go w toku prowadzonego postępowania odwoławczego stosownie do art. 136 k.p.a. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 475 zł (pkt 2 wyroku).