II OSK 4004/19

Dnia 24 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1941/19 oddalającego sprzeciw P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uszkodzenia drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1941/19, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił sprzeciw Spółki - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. a contrario uchylono decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 90 oraz art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) postępowania administracyjnego w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w Warszawie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższy wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 90 oraz art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 z późn. zm.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) w Warszawie. Organ ten uznał, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. Według Marszałka podstawę umorzenia stanowiła okoliczność, że w stosunku do dwóch z przedmiotowych trzech drzew toczą się odrębne postępowania w sprawie usunięcia tych drzew bez zezwolenia. Ponadto powodem umorzenia postępowania o uszkodzenie drzewa w stosunku do trzeciego drzewa była okoliczność, że drzewo to zostało usunięte za zezwoleniem właściciela gruntu tj. [...] oraz, że usunięcie tego drzewa nastąpiło w stanie wyższej konieczności spowodowanej "skomplikowanym stanem faktycznym oraz koniecznością terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego", która "ma pełnić, oprócz zapewnienia w [...] odpowiedniej wysokości zwierciadła wody, także funkcje przeciwpowodziowe, w związku z czym ma na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, które jest dobrem najwyższym, o wartości znacznie większej niż najcenniejsze nawet drzewo lub krzew". W odwołaniu od tej decyzji Z. stwierdził, że w przypadku usunięcia przedmiotowych drzew nie może być mowy o stanie wyższej konieczności. Z. podkreślił wówczas, że m.st. Warszawa jako właściciel terenu, na którym rosły przedmiotowe drzewa, nie wyrażał zgody na ich usunięcie, uzależniając taką zgodę od uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia, które nie zostało udzielone. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. a contrario uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego rozpoznania przez ten organ. SKO zaprzeczyło, aby usunięcie drzew w związku z trwającą od kilku lat budową śluzy można było uznać za działanie w stanie wyższej konieczności. Zdaniem SKO, nic nie stało na przeszkodzie, by inwestor wystąpił w tym czasie o zezwolenie na usunięcie takich drzew, co zresztą uczynił, a gdyby faktycznie konieczne było ich usunięcie, zezwolenie na takie usunięcie zostałoby udzielone. Kolegium uznało, że wskazane przez organ I instancji przyczyny usunięcia drzew tj. "skomplikowany stan faktyczny" oraz "konieczność terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego" nie mogą być uznane za stan wyższej konieczności, uzasadniający natychmiastowe usunięcie drzew bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia. O stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników działających, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Zdaniem SKO, nie miało to miejsca w przedmiotowej sprawie. Mając to na uwadze SKO uznało, że konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do kwestii wszczęcia odrębnych postępowań odnośnie do dwóch drzew, których dotyczyła decyzja o umorzeniu, SKO wskazało, że w sytuacji, gdy zostały wcześniej wszczęte postępowania w sprawie usunięcia dwóch z trzech przedmiotowych drzew, ewentualnie - gdy postępowania takie zostały już zakończone decyzją ostateczną, umorzenie niniejszego postępowania w części dotyczącej owych drzew uznać należałoby za uzasadnione. Jednak w oparciu o przedstawione akta organu I instancji nie było możliwe ustalenie, czy faktycznie takie postępowania odrębne się toczą, kiedy zostały wszczęte oraz czy zostały zakończone odpowiednią decyzją. W tym stanie rzeczy SKO uznało umorzenie postępowania w tej części za conajmniej przedwczesne. Wskazano ponadto, że możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia art. 138 K.p.a. nie przewiduje - możliwie jest jedynie uchylenie decyzji w całości. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Spółka [...] Sp.z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że decyzja SKO została skierowana do spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a tymczasem właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki nr ew. [...] jest Skarżąca ([...] Sp. z o.o.). Spółki [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. to dwa odrębne podmioty. Pierwsza ze spółek zarejestrowana jest w rejestrze przedsiębiorców pod numerem KRS [...], natomiast spółka [...] Sp. z o.o. posiada KRS nr [...]. Spółka [...] Sp. z o.o. nie występowała w sprawie zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, gdyż nie jest właścicielem przedmiotowych terenów, sąsiadujących z nieruchomością [...], a co za tym idzie nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ziściła się zatem przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja skierowana została do Spółki, która nie jest i nie była stroną postępowania administracyjnego. Dalej skarżąca podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję SKO w sposób nieprawidłowy przyjęło, iż w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a co było skutkiem błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Skarżąca wskazała, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 22 września 1981 roku, sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88): "Jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Skarżaca zarzuciła, że SKO w niniejszej sprawie skupia się na polemizowaniu z organem pierwszej instancji odnośnie do zaistnienia "stanu wyższej konieczności", przy czym nie wskazuje jakie okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji nie można wyprowadzić logicznego wniosku, jakie przepisy postępowania naruszone zostały przez organ administracji I instancji. Próżno również szukać uzasadnienia drugiej z przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej - SKO nie wskazało jaki to zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia. Decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., albowiem jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem. Ponadto SKO w treści decyzji czyni zarzut, że nie jest możliwe - w oparciu o przedstawione akta – ustalenie, czy faktycznie toczą się postępowania dotyczące usunięcia dwóch drzew bez zezwolenia. Tymczasem w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wskazano, że postępowania takie się toczą, podano znak spraw, które dotyczą usunięcia przedmiotowych drzew. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisem art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W wyroku z dnia 11 maja 1993 roku, sygn. akt V SA 2360-2364/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 82) NSA podkreślił: "Dopuszczalne jest uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu za znane temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 KPA)." Mając zatem powyższe na uwadze uznać należy, iż organ I instancji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie toczących się odrębnych postępowań o usunięcie drzew bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1941/19, oddalił powyższy sprzeciw, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. – jak w niniejszej sprawie wobec skarżącej - a jedynie w decyzji omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r. II FSK 1904/18 i z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06). Sąd zauważył, że w pierwszym z tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu - według treści rozstrzygnięcia - organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Zaskarżona decyzja SKO nie nakłada na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. żadnych obowiązków ani nie daje żadnych uprawnień. Spółka ta nie jest nawet wymieniona w treści samej decyzji, a jedynie w zarządzeniu o doręczeniu decyzji. Ze względu na podobną firmę obu Spółek i identyczny adres należy treść zarządzenia traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca otrzymała ostatecznie odpis decyzji, skoro zna jego treść i składa od niego sprzeciw. Nie została więc pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nadto zaskarżona decyzja nie kończy postępowania, a skarżąca będzie miała możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w dalszym postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo umorzył postepowanie w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obr. [...]) w W., uchylając się od przeprowadzenia postępowania merytorycznego. Wskazał jedynie, że umorzenie jest konieczne, bowiem w sprawie usunięcia bez zezwolenia dwóch z przedmiotowych trzech drzew toczą się odrębne postępowania, a trzecie z nich zostało usunięte za zezwoleniem właściciela gruntu, tj. m. st. Warszawę, a nadto miało do tego dojść w stanie wyższej konieczności, spowodowanym "skomplikowanym stanem faktycznym oraz koniecznością terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego", która "ma pełnić, oprócz zapewnienia w [...] odpowiedniej wysokości zwierciadła wody, także funkcje przeciwpowodziowe, w związku z czym ma na celu także ochronę życia i zdrowia ludzkiego, które jest dobrem najwyższym, o wartości znacznie większej niż najcenniejsze nawet drzewo lub krzew". Sąd za trafne uznał stanowisko SKO, że powyższe okoliczności nie wypełniają znamion kontratypu stanu wyższej konieczności. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie postępowania dowodowego, uznając, że istnieją przeszkody natury formalnej do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko SKO, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.). [...] Sp.z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - tj: 1. art. 151a § 1 P.p.s.a.. w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO") z dnia [...] lipca 2019 roku, mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na: - wydanie przez SKO decyzji kasatoryjnej w stosunku do decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...], choć nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. (tj. organ pierwszej instancji nie dopuścił się takich naruszeń przepisów postępowania, których skutkiem byłby brak wyjaśnienia okoliczności – zakresu sprawy – mających wpływ na jej rozstrzygnięcie), - brak sformułowania przez SKO w decyzji z dnia [...] lipca 2019 roku jednoznacznych wskazań, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 2. art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego decyzję SKO z dnia [...] lipca 2019 roku, względnie stwierdzającego jej nieważność, mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na skierowanie przez SKO ww. decyzji do podmiotów nie będących stronami przedmiotowego postępowania administracyjnego, tj. do spółki [...] Sp. z o.o. (zamiast do spółki [...] Sp. z o.o.) oraz do Z. (zamiast do [...]). 3. art. 151 a § 1 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. względnie z art. 134 K.p.a. lub z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie i niewydanie wyroku uchylającego decyzję SKO z dnia [...] lipca 2019 roku mimo istnienia ku temu podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na fakt, iż odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...] zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony (Z.), względnie podmiot nienależycie reprezentowany ([...] reprezentowane przez wicedyrektora Z. na podstawie dalszego pełnomocnictwa od dyrektora ww. Z., nie posiadającego w tym zakresie odpowiedniego pełnomocnictwa), w związku z czym istniały prawne przeszkody do wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia postępowania odwoławczego decyzją co do istoty sprawy lub decyzją kasatoryjną. 4. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez WSA w Warszawie wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak zajęcia przez ten Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec konkretnej argumentacji zarzutów sprzeciwu, dotyczących niezgodności zaskarżonej decyzji SKO z prawem. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw bezzasadnie uznał, że SKO w W. miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Spółka wskazuje, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zniszczenie trzech drzew, tj. pierwsze - gatunek nieustalony, drugie - wierzba krucha i trzecie - jesion pensylwański. Uzasadniając umorzenie postępowania w stosunku do dwóch pierwszych drzew, Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał w swojej decyzji jednoznacznie (uzasadnienie str. 1-21), iż rozstrzygnięcie takie podejmuje z uwagi na toczące się odrębne postępowania administracyjne o usuniecie drzewa, tj.w stosunku do pierwszego z drzew za sygnaturą: [...] oraz w stosunku do drugiego drzewa za sygnatura: [...]. Jeżeli zatem w stosunku do dwóch pierwszych drzew toczą się wszczęte - odrębne postępowania administracyjne, to stanowisko Marszałka Województwa Mazowieckiego, iż w tym zakresie niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu jest całkowicie prawidłowe. Spółka stwierdzia, że wątpliwości SKO w tym zakresie (uzasadnienie decyzji) są całkowicie bezpodstawne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, okoliczności dotyczące dwóch ww. postępowań administracyjnych dotyczących usunięcia drzew uznać należy za notoryjne. Zgodnie z przepisem art. 77 § 4 K.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W wyroku z dnia 11 maja 1993 roku, sygn. akt V SA 2360-2364/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 82) NSA podkreślił: "Dopuszczalne jest uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu za znane temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 KPA)." Mając zatem powyższe na uwadze uznać należy, iż organ pierwszej instancji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie toczących się - przed tym samym organem - odrębnych postępowań o usunięcie drzew bez zezwolenia. Nawet jeżeli SKO posiadało wątpliwości w tym zakresie, winno zwrócić się o ich wyjaśnienie do Marszałka Województwa Mazowieckiego w trybie art. 136 K.p.a. Jednak organ odwoławczy nie skorzystał z takiej możliwości. Nie wyjaśnił swoich wątpliwości w tym zakresie (na co powołuje się także w odpowiedzi na skargę do WSA w Warszawie). W związku też z tymi wątpliwościami, całkowicie bez refleksji i z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego. Spółka zarzucia, że Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw Spółki nie zajął stanowiska w zakresie toczących się odrębnych postępowań administracyjnych w stosunku do dwóch drzew, jako podstawy umorzenia postępowania. Już tylko z tych względów skarżony wyrok narusza przepisy art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Jest bowiem w omówionym powyżej zakresie całkowicie arbitralny i nie poddaje się żadnej merytorycznej kontroli. W zakresie trzeciego drzewa, w stosunku do którego nie jest prowadzone odrębne postępowanie w sprawie jego usunięcia, skarżąca kasacyjnie wskazuje, że umorzenie postępowania w tym przedmiocie Marszałek Województwa Mazowieckiego uzasadnił względami wyższej konieczności oraz skomplikowanym stanem prawnym w zakresie możliwości wystąpienia o zezwolenie na wycięcie tego drzewa, jak również możliwości nałożenia kary pieniężnej za jego bezprawne wycięcie. Dalej Spółka twierdzi się, że stanowisko SKO w zakresie braku podstaw do występowania w sprawie stanu wyższej konieczności jest po części chybione, a po części sprzeczne z materiałem zgromadzonym w sprawie. Ocena kwestii zniszczenia drzewa nr 3 w warunkach stanu wyższej konieczności, zdaniem Spółki, jest niezwykle powierzchowna. Organowi odwoławczemu umknęło bowiem, iż budowa inwestycji na działce sąsiadującej ze zniszczonym drzewem, tj. budowa zabezpieczenia przeciwpowodziowego - tzw. śluzy (z bramą przeciwpowodziową, z komorą głową śluzy żeglugowej), jest inwestycją celu publicznego (realizowaną na podstawie decyzji o lokalizacji celu publicznego). Śluza pełnić zaś będzie bardzo ważne funkcje ogólnopubliczne, jako urządzenie zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Przedmiotowe zabezpieczenie jest realizowane z dużym natężeniem, jako że po oddaniu do eksploatacji będzie zabezpieczało obszar dwóch sąsiadujących Dzielnic tj. [...] oraz [...] przed zagrożeniem powodziowym. Na tym obszarze zamieszkuje zaś ok. 300 tyś, osób. Tym samym wybudowanie śluzy będzie zabezpieczało przed powodzią setki tysięcy mieszkańców prawobrzeżnej W., ich życie, bezpieczeństwo i mienie. W takim przede wszystkim kontekście należy rozpatrywać wyższą konieczność usunięcia drzewa numer 3. Z wyżej opisanych powodów, budowa śluzy w najszybszym możliwym terminie leży w daleko idącym interesie publicznym i w interesie setek tysięcy ludzi. Wszelkie opóźnienia w tym zakresie mogą spowodować bardzo poważne skutki. Tym bardziej, iż niemal co roku mamy do czynienia z zagrożeniem powodziowym W. Brak wybudowanej śluzy, może w kolejnych latach po prostu doprowadzić do zalania prawobrzeżnych dzielnic miasta. Trudno natomiast w analizowanej sytuacji czekać na stan bezpośredniego zagrożenia powodzią. Jeżeli bowiem zagrożenie takie rzeczywiście nastąpi, to wycięcie wówczas drzewa nic już nie pomoże. Urządzenia zabezpieczenia przeciwpowodziowego nie da się bowiem wybudować w ciągu kilku dni. Okoliczności te jednak umknęły uwadze zarówno SKO, jak i Sądu pierwszej instancji (który w tym zakresie w zasadzie powtarza tylko bezkrytycznie argumenty SKO), tym bardziej, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego, w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał rzeczywiste prawne problemy (na gruncie ustawy o ochronie przyrody, stanowiącej warunki udzielenia zgody na usunięcie drzew), wiążące się z przeprowadzeniem formalnej procedury udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa nr 3. Nie są to jakieś ogólnikowe i niemerytoryczne wyjaśnienia, jak to wynika z uzasadnienia decyzji SKO (jak również uzasadnienia skarżonego wyroku). Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Marszałka za nieprawdziwe uznać należy, twierdzenie SKO, że "Nic nie stało na przeszkodzie, by inwestor wystąpił w tym czasie o zezwolenie na usunięcie takich drzew - odpowiedni wniosek w tym względzie został zresztą złożony, i gdyby faktycznie konieczne było usunięcie drzew, zezwolenie na takie usunięcie zostałoby udzielone. " (uzasadnienie decyzji SKO, str. 2). Z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji jednoznacznie wynika, iż inwestor ([...] Sp. z o.o.) czynił starania o zezwolenie na wycięcie przedmiotowych drzew, w szczególności zawarł z [...] porozumienie, na mocy którego [...] wystąpiło z wnioskiem o stosowne zezwolenie na wycinkę. Wniosek ten jednak został załatwiony w części (co do 3 drzew) odmownie. Tym samym, przedmiotowe drzewo nr 3 rzeczywiście hamowało budowę inwestycji celu publicznego, z wszystkimi wyżej opisanymi negatywnymi konsekwencjami, a możliwości jego wycięcia na podstawie udzielonego zezwolenia napotykało na rzeczywiste przeszkody prawne. Spółka podnosi, że z treści uzasadnienia decyzji SKO nie można wyprowadzić logicznego wniosku, jakie przepisy postępowania naruszone zostały przez organ pierwszej instancji. Ponadto SKO nie wskazało jakie okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. SKO nie wskazało jaki to zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia. Również na tej płaszczyźnie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., albowiem jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu sprzeciwu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Jednak w zakresie okoliczności uzasadniających wycięcie drzewa nr 3 w warunkach stanu wyższej konieczności nie przeprowadził żadnej własnej analizy. Próżno szukać w uzasadnieniu skarżonego wyroku własnych rozważań Sądu na temat natury prawnej i przesłanek wystąpienia stanu wyższej konieczności, tym bardziej w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. zniszczenia drzewa w związku z koniecznością budowy inwestycji celu publicznego - instalacji zabezpieczenia przeciwpowodziowego prawobrzeżnej Warszawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji w zasadzie bezkrytycznie powtórzył tylko argumentację SKO. Odnośnie do zarzutów sprzeciwu dotyczących braku wskazania przez SKO zakresu sprawy do wyjaśnienia w ponownym postępowaniu, jak i braku wskazania przez SKO okoliczności, które należy wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Sąd pierwszej instancji nie zajął żadnego stanowiska. W tym zakresie uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera żadnych wyjaśnień Sądu. Stąd ponownie nie poddaje się żadnej merytorycznej weryfikacji. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji obowiązany był uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję SKO na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a.. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie czyniąc tego naruszył te przepisy. Odnośnie do zarzutu nieważności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Spółka wskazuje, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zarzut ten, zdaniem Spółki, należy uzasadnić na dwóch płaszczyznach. a. Decyzja SKO została skierowana do spółki [...] Sp. z o.o. zamiast do spółki [...] Sp. z o.o. Spółka uważa, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze oznacza niewątpliwie relatywizowanie wagi wadliwości decyzji SKO. Argumentacja przytoczona przez WSA na uzasadnienie takiego stanowiska nie znajduje uzasadnienia w ustalonych okolicznościach (aktach sprawy) lub jest błędna - nie odnosi się bowiem do przesłanek wadliwości decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W szczególności nie znajduje żadnego potwierdzenia teza Sądu pierwszej instancji, iż całe postępowanie zostało przeprowadzone w stosunku do strony ([...] Sp. z o.o.), a jedynie w decyzji (zarządzeniu o jej doręczeniu) wskazano inną spółkę ([...] Sp. z o.o.). Takie twierdzenia Sądu nie znajdują oparcia w materiale sprawy i uznać je należy za gołosłowne. Decyzja kasatoryjna, wydana po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, nigdy nie kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków (rzeczywistej strony, czy też osoby nie będącej stroną, do której została skierowana decyzja). Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. swoją dyspozycją obejmuje zaś wszystkie decyzje, a nie tylko decyzje merytorycznie rozstrzygające sprawę. W tym kontekście argumentacja Sądu pierwszej instancji (wg którego ww. wada decyzji zachodzi tylko w wypadku ustalenia praw i obowiązków osoby nie będącej stroną) jest chybiona. Niewątpliwie stroną niniejszego postępowania jest spółka [...] Sp. z o.o. Jego wyniki dotyczą interesów prawnych tej Spółki. Wynika to choćby z treści odwołania Z. od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, w którym ww. Z. domaga się wymierzenia kary administracyjnej pieniężnej właśnie tej spółce, za zniszczenie drzew na działce nr ew. [...]. Z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego wynika zaś, iż zniszczenie drzew mogło nastąpić w związku z realizacją inwestycji na działce sąsiedniej. O ile zatem decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego kształtuje sytuację prawną właściwego podmiotu (choćby eliminując ww. zagrożenia administracyjne), to decyzja SKO już odnosi się do innego podmiotu, nie będącego stroną, przywracając takie zagrożenia, wobec którego są one całkowicie bezprzedmiotowe ([...] Sp. z o.o. nie ma żadnego związku ze sprawą). Skarżaca kasacyjnie podnosi, że argumentacja Sądu pierwszej instancji, który m.in. powołuje się na fakt, iż skarżąca Spółka i tak otrzymała decyzję SKO (szczęśliwie się składa, że obie spółki mają ten sam adres), zna jej treść, złożyła sprzeciw i będzie mogła reprezentować swoje stanowisko w dalszym postępowaniu, w ogóle nie odnosi się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Tego rodzaju argumentów można używać ewentualnie do odparcia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - tj. podstawy wznowienia postępowania, w sytuacji gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednak Spółka [...] Sp. z o.o. zarzucała w skardze nieważność decyzji SKO z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie istnienie podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Spółki, wyjaśnienia WSA przytoczone w odniesieniu do zarzutu nieważności decyzji SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie mają prawnego uzasadnienia. Dalej Spółka wskzuje, że kwalifikowana wadliwość decyzji SKO na gruncie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ogranicza się jednak tylko do błędnego jej skierowania do spółki [...] Sp. z o.o. Wadliwość ta dotyczy bowiem również samej strony wnoszącej odwołanie - inicjującej postępowanie odwoławcze Z. Spółka wyjaśnia, że właścicielem działki nr ew. [...], z obrębu [...], na której znajdują/znajdowały się drzewa będące przedmiotem niniejszego postępowania jest [...], co jest okolicznością bezsporną. Powstaje zatem pytanie, jaki jest status i natura prawna Z.? Odpowiedź na tak postawione pytanie wynika ze Statutu Z., stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej [...] pod nazwą Z. (dalej: "Statut"). Z § 2 ust. 1 Statutu wynika, że: "Z. jest jednostką organizacyjną [...] nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. " Jeżeli zatem działka nr. ew. [...], na której znajdują się przedmiotowe drzewa jest własnością [...], to status strony niniejszego postępowania posiada wyłącznie to Miasto. Jednocześnie ww. [...] - zgodnie z przepisem art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym reprezentuje jego organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent). W takim kontekście, zdaniem Spółki, stwierdzić należy, że: a. Z., jako "Z.", jednostka budżetowa [...], nie jest stroną niniejszego postępowania; stroną jest wyłącznie [...], b. Z. nie posiada legitymacji do samodzielnego inicjowania i występowania w postępowaniach administracyjnych; nie może więc występować w postępowaniach "we własnym imieniu", c. Z. nie posiada także uprawnienia do reprezentowania [...] w postępowaniach administracyjnych - pomijając status prawny i zakres zadań Z. określony Statutem, niedopuszczalność taka wynika już tylko z art. 33 § 1 K.p.a. (pełnomocnikiem strony może być tylko osoba fizyczna), d. zgodnie ze Statutem (§ 6 pkt 2), uprawnienie do reprezentacji [...] przysługuje wyłącznie Dyrektorowi Z. i to tylko w granicach udzielonego przez [...] pełnomocnictwa. Jeżeli zatem, w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez Z., SKO rozstrzygało o odwołaniu Z. i wydało decyzję skierowaną do Z., to stwierdzić należy, iż decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną. Tym samym jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarząd nie jest bowiem stroną postępowania, nie jest także uprawniony do reprezentacji rzeczywistej strony - ti. [...] w postępowaniach administracyjnych (i wszelkich innych postępowaniach prawnych). Powyżej opisane wadliwości Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu. Taki obowiązek nakłada bowiem art. 134 § 1 P.p.s.a.. Sąd nie dostrzegł jednak przedmiotowych wadliwości decyzji SKO i w konsekwencji oddalił sprzeciw. Naruszył w ten sposób przepisy art. 151 a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadniając zarzut nr 3 skargi kasacyjnej Spółka argumentuje, że w niniejszej sprawie powstają zasadnicze wątpliwości również co do prawnej dopuszczalności, wszczęcia i przeprowadzenia przez SKO postępowania odwoławczego. W sytuacji bowiem wniesienia odwołania przez Z. "we własnym imieniu", SKO winno wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., względnie po ustaleniu braku uprawnienia Z. do wniesienia odwołania już w toku sprawy - umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Analogiczne rozstrzygnięcia SKO powinny zapaść w sytuacji ustalenia, że odwołanie wniósł Z. jako pełnomocnik rzeczywistej strony, tj. [...] (choć założenie takie nie ma żadnego uzasadnienia w świetle treści odwołania i decyzji SKO, gdzie Zarząd jest wskazywany jako strona, a nie pełnomocnik innego podmiotu). Skarżąca kasacyjnie z ostrożności procesowej wskazuje na jeszcze jeden aspekt sprawy. Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego zostało podpisane przez H. S., zastępcę dyrektora Z. H. S. działał na podstawie dalszego pełnomocnictwa udzielonego przez dyrektora Z. - M. W. Dyrektor Z. M. W., działał zaś na podstawie (załączonego do odwołania) pełnomocnictwa z dnia [...] września 2017 r. od [...] H. W. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w odwołaniu Z., jak i w decyzji SKO nie wspomina się w żadnym miejscu, iż odwołanie jest wniesione przez [...], a tym bardziej nie wskazuje się, że podmiot ten jest reprezentowany przez pełnomocnika. Wszczęcie i przeprowadzenie postępowania odwoławczego w tym stanie, w jakim odwołanie zostało wniesione było niedopuszczalne. Z postanowienia § 6 pkt 2) Statutu Z. wymnika, że jednym z uprawnień Dyrektora Z., jest "reprezentowanie [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez [...] pełnomocnictwa; " Tym samym, w postępowaniach administracyjnych, [...] może być reprezentowane wyłącznie przez Dyrektora Z. (a nie przez Z.), ale tylko w sytuacji, gdy [...] udzieli ku temu stosownego pełnomocnictwa (w jego granicach). Treść załączonego do odwołania pełnomocnictwa z dnia [...] września 2017 r. od [...] p. H. W. dla dyrektora Z. - p. M. W., obejmuje umocowanie do: "(-) działania w imieniu [...] w sprawach objętych przedmiotem działania Z., w tym do składania oświadczeń woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych do wysokości kwot określonych corocznie w dostosowanych do uchwał lub projektów uchwał budżetowych, w planach finansowych Z. oraz do występowania przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi oraz organami egzekucyjnymi, z wyłączeniem prawa do zawarcia ugody, zrzeczenia się roszczenia albo uznania powództwa. " Tak sformułowana treść pełnomocnictwa wskazuje, iż pełnomocnictwo to zawiera upoważnienie do reprezentacji [...] w sprawach należących do przedmiotu działania Z. w dwóch zakresach, tj.: a. składania oświadczeń woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych, b. występowania przed wskazanymi organami/sądami, tj. przed sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi oraz organami egzekucyjnymi. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż ww. pełnomocnictwo nie obejmuje umocowania dla Dyrektora Z. do reprezentowania [...] przed organami administracji publicznej w indywidualnych sprawach administracyjnych. Uprawnienie takie nie zostało bowiem wskazane wprost w treści pełnomocnictwa (a wskazano w nim umocowanie do reprezentacji np. przed sądami i organami egzekucyjnymi). Nie można go wywodzić również z ogólnego umocowania do reprezentowania [...] " w sprawach objętych przedmiotem działania Zarządu", skoro w pełnomocnictwie wprost wymieniono sądy/organy, przed którymi Dyrektor Z. może reprezentować [...] w "tych sprawach". Niezależnie od powyższego powstaje pytanie, czy niniejsza sprawa w ogóle jest sprawą z kategorii "objętych przedmiotem działania Z."? Tylko bowiem w takich sprawach Dyrektor Z. może reprezentować [...] (już niezależnie od zakresu tego umocowania w stosunku do danej kategorii organów). Analiza postanowień § 3 Statutu Z. wskazuje, iż niniejsza sprawa nie jest objęta przedmiotem działania Z. Jeżeli bowiem - zgodnie ze Statutem - Z. ma zajmować się utrzymywaniem porządku i czystości, pielęgnacją zieleni w pasach drogowych, zielenią parkową na terenie zieleńców i skwerów oraz wewnątrzosiedlową, to uznać należy, iż zakres tych spraw nie obejmuje postępowań administracyjnych w sprawie uszkodzenia drzew, tym bardziej dziko rosnących na nadwiślańskiej skarpie. Dodatkowo - skoro pełnomocnictwo odnosi się do spraw objętych przedmiotem działania Z., to Statut powinien być załączony do pełnomocnictwa (nie jest to akt prawa miejscowego, a dokument wewnętrzny określający/ograniczający zakres pełnomocnictwa). Do odwołania Statut nie został jednak załączony. Z wszystkich powyższych względów w pełni zasadne zdaje się być twierdzenie, iż Dyrektor Z. nie ma umocowania w ww. pełnomocnictwie do reprezentowania [...] w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, SKO winno - nawet zakładając, że odwołanie wniosło [...] reprezentowane przez wicedyrektora Z., na podstawie dalszego pełnomocnictwa od dyrektora (czemu z opisanych wyżej względów należy stanowczo zaprzeczyć) - wezwać składającego odwołanie do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. o prawidłowe pełnomocnictwo, z pouczeniem, że nieuzupełnienie tego braku będzie skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Żadne jednak tego typu działania w niniejszej sprawie nie były podejmowane. Skarżąca kasacyjnie uważa, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający do tego legitymacji lub - zupełnie już teoretycznie - przez podmiot nienależycie reprezentowany. W tej sytuacji, SKO winno: bądź pozostawić odwołanie bez rozpoznania, bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W trzecim zaś wypadku, winno wezwać do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa, a w sytuacji nieuzupełnienia tego braku pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Jednak w żadnym z ww. wariantów, SKO nie miało podstaw do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i zakończenia go decyzją kasatoryjną. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych nieprawidłowości decyzji SKO, czym ponownie naruszył przepis art. 151 a § 1 P.p.s.a. w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, jako że istniały w niej wszelkie przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu skarżącej Spółki i uchylenia decyzji SKO. Uzasadniając zarzut nr 4 skargi kasacyjnej Spóka stwierdziła, że uzasadnienie skarżonego wyroku WSA nie spełnia swojej funkcji. Uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne - WSA nie przedstawiło swojej własnej argumentacji w odniesieniu do treści i istoty tych zarzutów. Sąd ten bardzo ogólnikowo odniósł się do zarzutu nieważności decyzji SKO. Bardzo ogólne - stanowiące w zasadzie powtórzenie argumentów SKO - stanowisko Sąd pierwszej instancji przedstawił co do zagadnienia konieczności wycięcia drzewa nr 3 w warunkach stanu wyższej konieczności. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w ogóle odnośnie do zagadnienia umorzenia postępowania w stosunku do drzew nr 1 i 2 z uwagi na odrębne postępowania w tej sprawie. Mimo że stanowisko SKO w tym zakresie jest całkowicie bezzasadne (wskazane w decyzji pierwszej instancji sygnatury odrębnych postępowań, możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a.), Sąd pierwszej instancji nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska. Jak podkreśla się w doktrynie, uzasadnienie powinno być tak sformułowane, aby można było odtworzyć przebieg rozumowania składu orzekającego. W skarżonym kasacyjnie wyroku nie sposób odtworzyć tego przebiegu z powodu powielania argumentacji SKO. W konsekwencji skarżący może w zasadzie tylko domyślać się, jakie były motywy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod wzgledem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności. Formułując oceny odnośnie do istnienia podstaw do nałożenia kary administracyjnej za uszkodzenie drzewa Sąd przesądzałby o przyszłym rozstrzygnięciu organów w sytuacji, gdy na tym etapie organy nie zakończyły jeszcze swojego postępowaniania. Należy zauważyć, że organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 K.p.a.) nie przeprowadził wogóle postępowania w przedmiocie uszkodzenia drzewa i wymierzenia kary administracyjnej (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). Organ zakończył postępowanie wydając rozstrzygnięcie formalne a nie merytoryczne. Tym samym wskazywanie przez SKO w decyzji kasatoryjnej jaki był konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie było możliwe ani konieczne, gdyż organ I instancji nie przeprowadzał w tej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie okoliczności uszkodzenia drzewa. Marszałek otrzyma sprawę do ponownego rozpoznania i tym razem przeprowadzi postępowanie merytoryczne w zakresie ustalenia okoliczności uszkodzenia drzewa czego w tym postępowaniu jeszcze nie czynił. Kolegium nie mogło zatem wskazać zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia a przy tym o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie skoro organ I instancji dotychczas nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego odnośnie do uszkodzenia drzewa. Wobec tego SKO nie mogło również wydać decyzji reformatoryjnej bowiem wówczas sprawa zostałaby rozpoznania tylko przez organ II instancji, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO albowiem SKO prawidłowo uznało, że nie było podstaw do formalnego zakończenia postępowania poprzez umorzenie postępowania i organ I instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, czego nie zrobił. Taki stan rzeczy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że SKO słusznie uznało, że umorzenie postępowania przez Marszałka na podstawie art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie miało uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 89 ust. 7 ww. ustawy w przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialności w postaci kary pieniężnej za zniszczenie drzewa nie ponosi ten kto dopuścił się tego czynu w okolicznościach uzsadnionych stanem wyższej konieczności. O stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której znieszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpuieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiaroności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego. Sąd I instancji słusznie uznał za SKO, że wskazane przez organ I instancji okoliczności w postaci "skomplikowanego stanu faktycznego" oraz "konieczność terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego" (budowy śluzy, która m.in. będzie pełnić funkcje przeciwpowodziowe dla terenu [...] i [...]) nie stanowiły o zaistnieniu stanu wyższej konieczności uzasadniającego zniszczenie drzewa, które swoją koroną wchodziło na teren inwestycji. Trudno mówić o nagłym i niespodziewanym zagrożeniu dla życia, zdrowia lub mienia poprzez to, że drzewo rosnące na skarpie swoją koroną wchodzi w teren działki, na której budowana jest śluza. Drzewo to rosło na skarpie od dłuższego czasu i projektując inwestycję lub nawet na etapie jej realizacji możliwe było do przewidzenia, że wystąpi kolizja inwestycji z drzewem. Należało wobec tego podjąć przewidziane prawem działania w celu usunięcia przedmiotowego drzewa a nie doprowadzać do jego uszkodzenia wskazując następnie na stan wyższej konieczności. Inwestor mógł spodziewać się, że realizując inwestycję na terenie w ścisłej granicy z działką, na której rosną drzewa może wystąpić konieczność usunięcie określonych drzew. Jak wynika z akt sprawy Spółka podejmowała działania w tym zakresie lecz nie wszystkie drzewa przez nią wskazane do usunięcia na wniosek Z. (posiadacza terenu gdzie rosło drzewo) z dnia [...] grudnia 2017 r. zostały objęte decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Przedmiotowe drzewo również było objęte tym wnioskiem ale organ odmówił zgody na jego usunięcie (pkt 6 decyzji ppkt 3 jesion pensylwański (Fraxinus pennsylvanica) o obwodzie pnia 57 cm znajdujący się na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W.). Powodem odmowy było to, że organ nie dopatrzył się objawów świadczących o osłabieniu statyki tych drzew: nienaturalnego pochylenia, obecności martwego drewna w koronie, objawów rozkładu drewna, pęknięć pi i uszkodzeń w obrębie systemu korzeniowego. Argumentacja wniosku o stwarzaniu przez te drzewa zagrożenia nie znalazła potwierdzenia (uzasadnienie decyzji z [...] stycznia 2018 r. str. 3). Brak powyższej zgody uniemożliwiał legalne usunięcie drzewa. Ponadto z akt sprawy wynika, że Spółka pomimo braku zgody czyniła starania tj. kierowała pisma do Z. (dalej Z.) domagając się podjęcia działań, które doprowadzą do usunięcia drzew przeszkadzających w prowadzeniu inwestycji - budowy śluzy. Z. w odpowiedzi na pisma Spółki zaproponował wydzierżawienie terenu działki, na której znajdują się drzewa uniemożliwiające prowadzenie inwestycji. Takie rozwiązanie umożliwiłoby Spółce wystąpienie z wnioskiem o usunięcie drzew jako posiadaczowi działki. Z tego rozwiązania Spółka nie skorzystała (akta administracyjne pismo Z. z [...] lutego 2018 r. załącznik do odwołania z [...] kwietnia 2019 r. ). Wobec tego stwierdzić należy, że skomplikowany stan faktyczny (brak możliwości wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o usunięcie drzewa, gdyż nie była ona posiadaczem terenu, gdzie rosło drzewo czy brak możliwości powoływania się przez Z. na okoliczności dotyczące prowadzenia inwestycji skoro Z. nie był inwestorem) ani konieczność terminowego prowadzenia budowy śluzy mającej znaczenie dla bezpieczeństwa przeciwpowodziowego dzielnicy [...] i [...] nie mogły być uznane za wystąpienie okoliczności wskazujących na stan wyższej konieczności. Fakt, że drzewo swoją koroną przechodzi na sąsiadującą działkę gdzie jest prowadzona inwestycja mająca m.in. znaczenie dla bezpieczeństwa przeciwpowodziowego (zdrowia i życia ludzi oraz mienia) nie wskazuje na istnienie bezpośredniego zagrożenia dla inwestycji, w szczególności zagrożenia o nagłym charakterze, niemożliwego do przewidzenia i wymagającego natychmiastowego działania i poświęcenia drzewa dla usunięcia tego zagrożenia. Należy podkreślić, że właściwy organ odmawiając wydania zgody na usunięcie tego drzewa nie stwierdził aby stwarzało ono zagrożenie, o którym była mowa we wniosku o jego usunięcie. Mając powyższe na uwadze za właściwe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że SKO słusznie uznało, że nie było podstaw do umorzenia postępowania o uszkodzenie drzewa (jesionu pensylwańskiego) na podstawie art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. bowiem w istocie okoliczności wskazane przez organ I instancji nie świadczyły o zaistnieniu stanu wyższej konieczności. Skoro nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie lub zniszczenie drzewa lub krzewu, to organ I instancji powinien przeprowadzić merytoryczne postępowanie w przedmiocie uszkodzenia drzewa zamiast je umarzać. Sąd prawidłwo przyjął, że Kolegium w realiach sprawy miało podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo zastosowany przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. musiał prowadzić do oddalenia sprzeciwu a nie do jego uwzględnienia. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. a zatem nie naruszył tego przepisu. Nieuwzględnienie sprzeciwu stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. musiało skutkować jego oddaleniem. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że SKO w rozdzielniku do decyzji w pkt 2 jako jej adresata, zamiast [...] sp. z o.o. ul. [...][...],[...] W., wskazało [...] sp. z o.o. ul. [...][...],[...] W, przy czym w rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu nie wskazywało na ten podmiot, nie kwalifikuje się do uznania, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). NSA podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, że nie należy przypisywać decydującego znaczenia rozdzielnikowi decyzji. Decydujące jest to, komu - według treści rozstrzygnięcia - organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium nie nadawało żadnej ze stron jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków bowiem jego rozstrzygnięcie miało jedynie charakter procesowy (uchylenie wadliwej procesowo decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpozania organowi I instancji). [...] Sp.z o.o. w W. nie uzyskał zatem na mocy tej decyzji żadnych uprawnień ani żadnych obowiązków. Spółka ta nie została wymieniona w treści decyzji (rozstrzygnięcie i uzasadnienie) tym samym nie sposób twierdzić, że wadliwe skierowanie decyzji w jej rozdzielniku stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Obie Spółki mają bardzo podobne nazwy i identyczny adres siedziby. Nie można wykluczyć, że wadliwe określenie adresata decyzji było w tym przypadku wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej Kolegium. Mimo tego zostały zagwarantowane prawa procesowe Spółki [...] Sp.z o.o. w W. albowiem otrzymała ona tę decyzję, zapoznała się z jej treścią, o czym świadczy fakt, że złożyła od niej w terminie do tego przewidzianym sprzeciw. Niewątliwie decyzja SKO została przesłana na niepoprawne dane (nazwę) spółki, która nie była stroną toczącego się postępowania. W ocenie NSA, charakter tego uchybienia w okolicznościach tej sprawy nie prowadzi do takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt administracyjnych sprawy wynika wprost, że od początku postępowanie prowadzone było w stosunku do Spółki [...] Sp.z o.o. ul. [...][...],[...] W. (patrz rozdzielnik zawiadomienia Marszałka Województwa Mazowieckiego o wszczęciu postępowania z [...] stycznia 2018 r.). Prawidłowo wskazano Spółkę w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...]. W odwołaniu także prawidłowo wskazano tę Spółkę (odwołanie Z. z [...] kwietnia 2019 r.). W aktach postępowania odwoławczego korespondencja Z. prowadzona z SKO (pismo z dnia [...] maja 2019 r.) wskazuje, że sprawa dotyczy inwestora, którym jest [...] Sp. z o.o. Nadto fakt pominięcia w nazwie Spółki tylko słowa "[...]" wskazuje na omyłkę pisarską przy sporządzaniu rozdzielnika decyzji. Zdaniem NSA, zaadresowanie decyzji SKO do Z. zamiast do [...] nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji SKO na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z § 2 ust. 1 Statutu Z. znajdującego się na stronie internetowej tej jednostki budżetowej [...] (http://www.Z..waw.pl/dokumenty/prawo/statut_Z..pdf), stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2016 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej [...] pod nazwą Z., która weszła w życie [...] stycznia 2017 r. wynika, że Z. jest jednostką organizacyjną [...] nieposiadającą osobowiości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Obszarem jego działania jest [...] (§ 2 ust. 3). Przedmiotem jego działania jest m.in. utrzymywanie i pielęgnacja zieleni wewnątrz osiedlowej w dzielnicy, na terenach stanowiących własność [...] lub będących we władaniu [...] oraz nieprzekazanych w zarząd innym podmiotom (§ 3 pkt 4 statutu). Z akt sprawy wynika, że do uszkodzenia 3 drzew doszło na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. (wniosek o wszczęcie postępowania - pismo Z. do Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2018 r.), która stanowi własność [...]. Skoro tak, to Z. jako jednostka organizacyjna [...] odpowiedzialna za utrzymanie i pielegnację zieleni na terenach stanowiących własność [...] jest stroną postępowania, które dotyczy uszkodzenia drzew znajdujących się na działce należącej do [...] na terenie dzielnicy [...]. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 a § 1 P.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. względnie z art. 134 K.p.a. lub z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Spółki należało uchylić decyzję SKO z uwagi na fakt, iż odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 roku nr [...] zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony (Z.), względnie podmiot nienależycie reprezentowany ([...] reprezentowane przez wicedyrektora Z. na podstawie dalszego pełnomocnictwa od dyrektora ww. Z., nie posiadającego w tym zakresie odpowiedniego pełnomocnictwa), w związku z czym istniały prawne przeszkody do wszczęcia, przeprowadzenia i zakończenia postępowania odwoławczego decyzją co do istoty sprawy lub decyzją kasatoryjną. Jak już wyżej była mowa Z. jest jednostką organizacyjną [...] mającym w zakresie działalności utrzymywanie i pielęgnację zieleni wewnątrz osiedlowej w dzielnicy, na terenach stanowiących własność [...] lub będących we władaniu [...] oraz nieprzekazanych w zarząd innym podmiotom (§ 3 pkt 4 statutu). Zatem w sprawie dotyczącej uszkodzenia drzewa znajdującego się na terenie Dzielnicy [...] ([...] w W.) na działce nr ew. nr [...] z obrębu [...], będącej własnością [...] Z. występuje jako [...] bowiem przedmiotem jego działania jest utrzymanie i pielęgnacja zieleni na na terenach stanowiących własność [...]. Wbrew twiedzeniom skargi kasacyjnej Z. miał właściwe umocowanie do występowania w imieniu [...] w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uszkodzenia drzewa albowiem wprost z zakresu jego kompetencji wynika, że jest jednostką [...] właściwą w sprawie utrzymania i pielęgnacji zieleni na na terenach stanowiących własność [...]. Pełnomocnictwo od Prezydenta [...] dla Z. załączone do odwołania (akta administracyjne k. 2) stwierdza, że Dyrektor Z. jest umocowany do działania w imieniu [...] w sprawach objętych przedmiotem działania Z.. Na podstawie tego zapisu należy wnioskować, że we wszelkich sprawach z zakresu działania wynikającego ze statutu Z. występuje on w imieniu [...]. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne dotyczy właściwości rzeczowej Z., to dyrektor Z. będzie występował w tym postępowaniu w imieniu [...]. Potwierdza to § 6 Statutu Z., który w pkt 2 stanowi, że do zakresu działania Dyrektora należy w szczególności reprezentowanie [...] wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta [...] pełnomocnictwa. Prawidłowe było także pełnomocnictwo udzielone przez Dyrektora Z. M. W. Zastępcy Dyrektora Z. H. S., bowiem zastępca został umocowany do zastępowania Dyrektora w sytuacjach jego nieobecności (sytuacje tam wymienione) i działnia wówczas w imieniu [...] w sprawach objętych przedmiotem działania Z.. Zastępca został zatem umocowany do podejmowania działań w imieniu [...] zgodnie z zakresem działania Z.. Mógł zatem na podstawie tego pełnomocnictwa złożyć odwołanie w imieniu jednostki organizacyjnej [...] Z. w sprawie dotyczącej uszkodzenia drzewa, bo Z. odpowiada za utrzymanie i pielęgnację zieleni na terenach będących własnością [...] na obszarze Dzielnicy [...]. W ocenie NSA, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie nosi znamion naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Nieuprawnione jest twierdzenie, że Sąd I instancji nie przedstawił swojej argumentacji odnośnie postawionych w sprzeciwie zarzutów. Odnośnie do zarzutu nieważności postępowania przedstawiona została własna argumentacja Sądu. Można na jej podstawie wywnioskować jakie powody zaważyły za uzaniem, że stwierdzone uchybienie nie powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji SKO. Nie można także zarzucić, że Sąd I instancji nie przedstawił własnej argumentacji w zakresie uszkodzenia drzewa nr 3 w okolicznościach wyższej konieczności. Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że okoliczności wskazane przez organ I instancji w istocie nie stanowiły o wystąpieniu stanu wyższej konieczności. To, że Sąd podzielił argumentację SKO w tym zakresie nie dowodzi wadliwości uzasadnienia wyroku. Sąd może bowiem przyjąć za własną argumentacje organu skoro uzanje ją za prawidłową i zgadza się z nią. Sąd rzeczywiście nie zajął stanowiska odnośnie do zarzutu sprzeciwu, który mówił, że SKO wadliwie przyjęło, że nie było podstaw do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie uszkodzenia drzew 1 i 2 w sytuacji kiedy w stosunku do tych drzew wszczęto odrębne postępowania o usunięcie drzew. Faktycznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie rozpatrzył tego zarzutu, jednak nie miało to wpływu na ocenę, że SKO prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną. Przyjmując, że SKO powinno uznać, że istniały podstawy do umorzenia postępowania w części w niniejszej sprawie z uwagi na wszczęcie postępowania o usunięcie drzew nr 1 i 2 przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, to okoliczność ta nie wpływała na zasadność wydania decyzji kasatoryjnej. Jak bowiem słusznie zauważyło SKO nie mogło ono na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji Marszałka w części dotyczącej drzewa nr 3 a w pozostałej części, w stosunku do dwóch innych drzew, umorzyć postępowanie. W tak określonej sytuacji procesowej rozpatrywanie wskazanego wyżej zarzutu sprzeciwu przez Sąd nie było konieczne dla oceny zasadności wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej. Jak wynika z powyższego Sąd badał jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.). Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a.., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zdaniem NSA, postawiony w skardze kasacyjnej [...] Sp.z o.o. z siedzibą w W. zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zostało wykazane, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było wadliwe pod względem proceduralnym. Wskazane przez organ I instancji argumenty uzasadniające odstąpienie przez organ I instancji od wymierzenia kary za uszkodzenie drzewa nie mogły być uznane za argumenty świadczące o wystąpieniu stanu wyższej konieczności a w konsekwencji nie było podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a.. orzekł jak w sentencji.