II FSK 1904/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Marek Olejnik, , po rozpoznaniu w dniu 14 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 709/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., I SA/Gl 709/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prezydenta Miasta K.na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta, działając jako wierzyciel, wystawił w dniu 11 grudnia 2015 r. wobec zobowiązanej spółki tytuły wykonawcze obejmujące należności w podatku od nieruchomości za 2010 r. Zostały one przesłane organowi egzekucyjnemu, tj. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego (dalej: NUS) oraz doręczone zobowiązanej spółce. Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o przekazanie informacji, czy postępowaniu egzekucyjnym zastosowano środek egzekucyjny, o którym mowa w art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm. – zwanej dalej: ord. pod.). Informacje te były niezbędne do ustalenia daty przedawnienia zobowiązania podatkowego za 2010 r. W odpowiedzi NUS pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. poinformował Prezydenta Miasta o dokonanych czynnościach, tj. doręczeniu zobowiązanej spółce w dniu 14 grudnia 2015 r. odpisów tytułów wykonawczych oraz uzyskanej kwocie pobranych od spółki należności w dniach 14 i 16 grudnia 2015 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r., które wpłynęło do NUS w dniu 20 stycznia 2016 r., Prezydent Miasta zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zawieszenie w całości przedmiotowego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że podatnik wniósł odwołanie od decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Wobec powyższego NUS postanowieniem z dnia 1 lutego 2016 r. na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne, wskazując na żądanie wierzyciela. 3. Następnie postanowieniem z dnia 22 lutego 2017 r. organ egzekucyjny działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie Prezydenta Miasta (wierzyciela) nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. 4. Prezydent Miasta pismem z dnia 10 marca 2017 r. wniósł zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 1 lutego 2016 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne, lecz w treści tego postanowienia jako wierzyciela wskazał "Gminę K.". Prezydent Miasta zaznaczył, że na wydruku postanowienia o zawieszeniu postępowania skreślono oznaczenie wierzyciela "Gmina K." i wpisano "Prezydent Miasta K.", przy czym zmiany tej dokonała osoba inna, niż Zastępca Naczelnika Urzędu Skarbowego, która posiadała upoważnienie do jego wydania. Wskazał, że z dokumentu postanowienia nie wynika kiedy zmiana ta została dokonana - czy przed podpisaniem rozstrzygnięcia przez osobę działającą z upoważnienia organu egzekucyjnego, czy też po tym fakcie (bowiem przy parafie pracownika nie ma daty). Podniósł, że opisana "przeróbka" była niedopuszczalna. Zdaniem wierzyciela, błędne oznaczenie strony i skierowanie postanowienia do innego podmiotu nie może zostać sprostowane w oparciu o przepisy art. 111-113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), a tym bardziej nie może zostać zmienione przez odręcznie przekreślenie na dokumencie postanowienia. W ocenie wierzyciela wynika z tego, że postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 1 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania, w związku z czym powinna zostać stwierdzona jego nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. DIAS zaskarżonym do sądu w tej sprawie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie NUS z dnia 22 lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wierzyciel pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. zwrócił się do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania, to stosownie do art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulegało zawieszeniu. Postanowienie w tej kwestii stało się ostateczne. Następnie, skoro to postępowanie nie zostało podjęte w ciągu 12 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez wierzyciela, to zgodnie z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. podlegało umorzeniu. 5. W skardze Prezydent Miasta zarzucił postanowieniu DIAS z dnia 20 kwietnia 2017 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego: a) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne zostało w niniejszej sprawie skutecznie zawieszone, w szczególności, że nastąpiło to postanowieniem NUS z dnia 1 lutego 2016 r.; b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia NUS z dnia 1 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postępowania w sprawie dotyczącej oświadczenia o wycofaniu wniosku z dnia 14 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że dopóki określony akt administracyjny nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego, w tym poprzez wydanie innego aktu stwierdzającego jego nieważność, nie może być traktowany jako niewiążący, czy nieskuteczny. Art. 110 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Nietrafny jest pogląd skarżącego, że DIAS miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz w sprawie oświadczenia o wycofaniu wniosku o jego zawieszenie. Nie zachodziła bowiem ku temu przesłanka przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd zauważył, że ostateczne postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest objęte wspomnianymi, wynikającymi z art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. zasadami: trwałości ostatecznego aktu administracyjnego oraz związania organu od chwili doręczenia aktu, który ma moc obowiązującą do czasu jego uchylenia lub zmiany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie głównej (którą w badanym przypadku jest sprawa umorzenia postępowania egzekucyjnego) nie jest upoważniony do badania prawidłowości postanowienia rozstrzygającego zagadnienie prejudycjalne, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jego nieważności w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, Lex nr 546567). W razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne (w tym przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania), postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie aktu rozstrzygającego sprawę główną, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, Lex nr 992559). Z kolei w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; zdaniem sądu ten pogląd należy odnieść także do postanowień. Sąd wskazał zatem, że skarżący niewłaściwie ocenia wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowienia NUS z dnia 1 lutego 2016 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, względnie z finalnym rozstrzygnięciem sprawy zainicjowanej wycofaniem żądania zawieszenia tego postępowania. 7. Prezydent Miasta, działający jako wierzyciel zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 124 § 1 kp.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - które to naruszenie polegało na przyjęciu związania organu postanowieniem o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, w którym oznaczenie strony zostało zmienione przez osobę nieuprawnioną do wydawania postanowień, 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 124 § 1 w związku z art. 18 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - które to naruszenie polegało na przyjęciu, że dla skutecznego wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego nie jest konieczne, aby wszystkie elementy wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., w tym oznaczenie strony zostało podpisane przez osobę upoważnioną do jego wydania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego tej osoby, 3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ IIinstancji art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez umorzenie postępowania, które uprzednio nie zostało zawieszone w stosunku do wierzyciela. Mając na uwadze powyższe, wierzyciel wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, - nieprzeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta Miasta, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o: - oddalenie skargi kasacyjnej, - zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego polega oddaleniu. 8. Istotne znaczenie dla oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej ma postępowanie zainicjowane przez stronę wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Otóż postępowanie to w chwili obecnej jest już prawomocnie zakończone, bowiem skarga na rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., I SA/Gl 815/17. Od tego orzeczenia nie wniesiono żadnej skargi kasacyjnej. Stało się ono prawomocne. Dokonana w tamtym postępowaniu ocena poprawności formalnej postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego doprowadziła do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Jeżeli jednak z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania aż sankcji nieważności decyzji. Błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu - według treści rozstrzygnięcia - organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06, Lex nr 291195). Nadto, sąd administracyjny zwrócił uwagę na to, że zmiana w nagłówku postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego została opatrzona podpisem osoby do tego uprawnionej. Z tego względu nie ma racji skarżący podnosząc pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, albowiem zmiana, na którą się powołuje nie mogła spowodować wadliwości zapadłego rozstrzygnięcia. 9. W konsekwencji nie może odnieść skutku również drugi zarzut skargi kasacyjnej, jakoby niektóre elementy rozstrzygnięcia nie były opatrzone podpisem osoby upoważnionej do dokonania tej czynności. Zasadnie sąd I instancji podzielił zapatrywania organu egzekucyjnego, który wniosek o zawieszenie postępowania potraktował jako wiążący, zapadłe w tym przedmiocie postanowienie jako prawidłowe i umorzył postępowanie egzekucyjne. 10. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.