I SA/Gl 709/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. 1. Prezydent Miasta K. wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. Skarżący Prezydent Miasta, działając jako wierzyciel, wystawił w dniu [...] r. wobec zobowiązanej "A" S. A. z siedzibą w K. tytuły wykonawcze obejmujące należności w podatku od nieruchomości za 2010 r. Zostały one przesłane organowi egzekucyjnemu, tj. Naczelnikowi [...] Śląskiego Urzędu Skarbowego w S. (dalej: NUS) oraz doręczone zobowiązanej spółce. Pismem z 16 grudnia 2015 r. wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o przekazanie informacji, czy postępowaniu egzekucyjnym zastosowano środek egzekucyjny, o którym mowa w art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), jaki środek egzekucyjny został zastosowany, o dacie zastosowanego środka egzekucyjnego, o wysokości wyegzekwowanej należności. Wierzyciel wskazał, że te informacje są niezbędne do ustalenia daty przedawnienia zobowiązania podatkowego za 2010 r. W odpowiedzi NUS pismem z 18 grudnia 2015 r. poinformował Prezydenta Miasta o dokonanych czynnościach, tj. doręczeniu zobowiązanej spółce w dniu 14 grudnia 2015 r. odpisów tytułów wykonawczych oraz uzyskanej kwocie pobranych od spółki należności w dniach 14 i 16 grudnia 2015 r. 2.2. Pismem z 14 stycznia 2016 r., które wpłynęło do NUS w dniu 20 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zawieszenie w całości przedmiotowego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). W uzasadnieniu wierzyciel wskazał, że podatnik wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] r. określającej wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2010 r., tj. decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Wobec powyższego NUS postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 56 § 3 w zw. z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. zawiesił postępowanie egzekucyjne, wskazując na żądanie wierzyciela. 2.3. Następnie postanowieniem z [...] r., nr [...] organ egzekucyjny działając na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie Prezydenta Miasta (wierzyciela) nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. 2.4.1. Prezydent Miasta pismem z 10 marca 2017 r. wniósł zażalenie na to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie egzekucyjne, lecz w treści tego postanowienia jako wierzyciela wskazał "Gminę K.". Prezydent Miasta zaznaczył, że na wydruku postanowienia o zawieszeniu postępowania skreślono oznaczenie wierzyciela "Gmina K." i wpisano "Prezydent Miasta K.", przy czym zmiany tej dokonała osoba inna, niż Zastępca Naczelnika [...] Śląskiego Urzędu Skarbowego w S. - Pani A. D., która posiadała upoważnienie do jego wydania. Wskazał, że z dokumentu postanowienia nie wynika kiedy zmiana ta została dokonana - czy przed podpisaniem rozstrzygnięcia przez osobę działającą z upoważnienia organu egzekucyjnego, czy też po tym fakcie (bowiem przy parafie pracownika nie ma daty). Podniósł, że opisana "przeróbka" była niedopuszczalna. Zdaniem wierzyciela, błędne oznaczenie strony i skierowanie postanowienia do innego podmiotu nie może zostać sprostowane w oparciu o przepisy art. 111-113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), a tym bardziej nie może zostać zmienione przez odręcznie przekreślenie na dokumencie postanowienia. Wskazał, że analogiczną kwestię rozpatrywał już Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach w postanowieniu z [...] r. W ocenie wierzyciela wynika z tego, że postanowienie organu egzekucyjnego z [...] r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego zostało skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania, w związku z czym powinna zostać stwierdzona jego nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. 2.4.2. Wierzyciel poinformował nadto, że w dniu sporządzenia zażalenia złożył do DIAS wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia NUS z [...] r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że konsekwencją stwierdzenia nieważności postanowienia NUS o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego powinno być stwierdzenie, że - jak dotychczas - postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało zawieszone, a zatem brak jest przesłanek do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. 2.4.3. Poinformował także, że cofnął wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego zawarty w piśmie z 14 stycznia 2016 r. W związku z tym, po stwierdzeniu nieważności postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] r. postępowanie egzekucyjne nie będzie mogło zostać skutecznie zawieszone. 2.5. DIAS zaskarżonym do Sądu w tej sprawie postanowieniem z [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie NUS z [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wierzyciel pismem z 14 stycznia 2016 r. zwrócił się do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania, to stosownie do art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulegało zawieszeniu. Postanowienie w tej kwestii stało się ostateczne. Następnie, skoro to postępowanie nie zostało podjęte w ciągu 12 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez wierzyciela, to zgodnie z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. podlegało umorzeniu. W odniesieniu do wskazanych w zażaleniu wadliwości postanowienia o zawieszeniu postępowania organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania jest odrębne względem postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dlatego też pomimo tego, że efekt postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania ma wpływ na postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania, to nie uprawnia organu II instancji w niniejszym postępowaniu do badania okoliczności podniesionych w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania. Może to nastąpić w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Organ dodał, że postanowieniem z [...] r. DIS odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. 2.6. Z akt sprawy wynika ponadto, że DIAS postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia NUS z [...] r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Z kolei postanowieniem z [...] r. NUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wycofania przez Prezydenta Miasta wniosku z 14 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania, zaś DIAS postanowieniem z [...] r. utrzymał to postanowienie w mocy. Sąd w tym miejscu z urzędu stwierdza również, że skargi Prezydenta Miasta na ostatnio wymienione postanowienia DIAS z [...] r. oraz z [...] r. zostały oddalone przez WSA w Gliwicach – odpowiednio: wyrokiem z 22 listopada 2017 r., I SA/Gl 815/17 oraz wyrokiem z 25 października 2017 r., I SA/Gl 857/17. 3.1. W skardze Prezydent Miasta zarzucił postanowieniu DIAS z [...] r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego: a) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że postępowanie egzekucyjne zostało w niniejszej sprawie skutecznie zawieszone, w szczególności, że nastąpiło to postanowieniem NUS z [...] r.; b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia NUS z [...] r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz postępowania w sprawie dotyczącej oświadczenia o wycofaniu wniosku z 14 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi akcentował, że wierzyciel obok zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania złożył jeszcze wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz oświadczenie o cofnięciu wniosku o zawieszenie postępowania. Skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało skierowane do osoby niebędącej stroną, to nie zawiesiło ono skutecznie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Skarżący podkreślił też, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz w sprawie oświadczenia o wycofaniu wniosku o jego zawieszenie obligowały organ do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. 3.2. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). 5. Wbrew stanowisku skarżącego organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądane wierzyciela umarza się, jeżeli nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. W tej sprawie wierzyciel (skarżący Prezydent Miasta) żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zgłosił w piśmie z 14 stycznia 2016 r., doręczonym NUS w dniu 20 stycznia 2016 r. Jako że wierzyciel do 20 stycznia 2017 r. nie zgłosił żądania podjęcia postepowania, to organ egzekucyjny zasadnie wydał w dniu [...] r. postanowienie o umorzeniu tego postępowania egzekucyjnego. Zmaterializowały się bowiem przesłanki do zastosowania art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a. w realiach kontrolowanej sprawy. Niezasadnie twierdzi skarżący, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z [...] r. nie wywiera skutków prawnych. To twierdzenie zostało bowiem oparte na założeniu, że wskazane postanowienie jest dotknięte wadą nieważności. Tymczasem dopóki określony akt administracyjny nie zostanie wyeliminowany z porządku prawnego, w tym poprzez wydanie innego aktu stwierdzającego jego nieważność, nie może być traktowany jako niewiążący, czy nieskuteczny. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten na podstawie odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, w tym na podstawie art. 18 u.p.e.a. do wydanych w postępowaniu egzekucyjnym. Jak podnosi się w doktrynie zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym oznacza w aspekcie proceduralnym to, że postanowienie (decyzja), które zostało doręczone stronie, nie może być zmienione ani uchylone przez organ, który je wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z zasady związania organu administracji publicznej własnym postanowieniem wynika nie tylko to, że postanowienie takie może być zmienione lub uchylone przez organ, który je wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania. Chodzi tu bowiem o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia postanowienia stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron, zmian w akcie należycie doręczonym ani też nie uchylał takiego aktu i zastępował go innym rozstrzygnięciem. Jednocześnie dla związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem bez znaczenia pozostaje to, czy postanowienie jest niewadliwe, czy też wadliwe, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. Strona skarżąca pomija ten aspekt sprawy, który wynikając przecież z zasady związania organu decyzją lub postanowieniem (art. 110 i 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) i zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) pełni jakże gwarancyjną funkcję dla podmiotów administrowanych. Skoro w tej spawie postanowienie z [...] r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego do tej pory nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (WSA w Gliwicach wyrokiem z 22 listopada 2017 r., I SA/Gl 815/17 oddalił skargę na postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności tego postanowienia), to nie można twierdzić, że nie wywiera ono skutków prawnych. 6. Nietrafny jest pogląd skarżącego, że DIAS miał obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz w sprawie oświadczenia o wycofaniu wniosku o jego zawieszenie. Nie zachodziła bowiem ku temu przesłanka przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym wątku sprawy także należy zauważyć, że ostateczne postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest objęte wspomnianymi, wynikającymi z art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a. zasadami: trwałości ostatecznego aktu administracyjnego oraz związania organu od chwili doręczenia aktu, który ma moc obowiązującą do czasu jego uchylenia lub zmiany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie głównej (którą w badanym przypadku jest sprawa umorzenia postępowania egzekucyjnego) nie jest upoważniony do badania prawidłowości postanowienia rozstrzygającego zagadnienie prejudycjalne, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jego nieważności w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Tak samo nie może antycypować rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o wycofanie oświadczenia o zawieszenie postępowania. Sam fakt zainicjowania takich postępowań nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej. Stwierdzić ponadto należy, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, czy postanowienia nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, Lex nr 546567; wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 1699/14, Lex nr 2032735; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2690/15, Lex nr 2313646). Stanowisko takie jest więc ugruntowane w orzecznictwie. Także w wyroku z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. (...) Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (Lex nr 489631). Komplementarnie można zauważyć, że w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne (w tym przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania), postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie aktu rozstrzygającego sprawę główną, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 363/10, Lex nr 992559). Z kolei w uchwale z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 NSA przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; zdaniem Sądu ten pogląd należy odnieść także do postanowień. Tak więc w niniejszej sprawie uznać należy, że skarżący niewłaściwie ocenia wystąpienie zagadnienia wstępnego, wiążąc je z postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowienia NUS z [...] r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, względnie z finalnym rozstrzygnięciem sprawy zainicjowanej wycofaniem żądania zawieszenia tego postępowania. Ochrona praworządności i jego interesu prawnego została zagwarantowana poprzez funkcjonowanie innych instrumentów prawnych, uwzględniających m.in. zasadę trwałości ostatecznych aktów administracyjnych. 7. Z tych powodów skarga została oddalona.