IV SA/Wa 1941/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uszkodzenia drzew - oddala sprzeciw - Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną w sprawie [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu P. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., umarzającej postępowanie w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] [dz. ew. nr [...]) w [...], uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych [Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. a contrario należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej. Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja Marszałek Województwa [...] nie zasługiwała na pozostawienie w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w [...] uznając, że jest to konieczne, bowiem w sprawie usunięcia bez zezwolenia dwóch z przedmiotowych trzech drzew toczą się odrębne postępowania, a trzecie z nich zostało usunięte za zezwoleniem właściciela gruntu, tj. [...], a nadto miało też do tego dojść w stanie wyższej konieczności, spowodowanym "skomplikowanym stanem faktycznym oraz koniecznością terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego", która "ma pełnić, oprócz zapewnienia w P. odpowiedniej wysokości zwierciadła wody, także funkcje przeciwpowodziowe, w związku z czym ma na celu także ochronę życia i zdrowia ludzkiego, które jest dobrem najwyższym, o wartości znacznie większej niż najcenniejsze nawet drzewo lub krzew". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd P., podnosząc, że w przypadku usunięcia przedmiotowych drzew nie może być mowy o stanie wyższej konieczności, [...], jako właściciel terenu, na którym rosły przedmiotowe drzewa, nie wyrażał zgody na ich usunięcie, uzależniając taką zgodę od uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia, które nie zostało udzielone. SKO zaprzeczyło, aby usunięcie drzew w związku z trwającą od kilku lat budową śluzy można było uznać za działanie w stanie wyższej konieczności. Organ drugiej instancji podkreślił, że nic nie stało na przeszkodzie, by inwestor wystąpił w tym czasie o zezwolenie na usunięcie takich drzew, co zresztą uczynił, a gdyby faktycznie konieczne było usunięcie drzew, zezwolenie na takie usunięcie zostałoby udzielone. SKO podniosło, że o stanie wyższej konieczności można mówić wyłącznie w odniesieniu do czynników działających, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji powołał się jedynie na "skomplikowany stan faktyczny" oraz "konieczność terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego", a żadna z tych przyczyn nie może zostać uznana za stan wyższej konieczności, uzasadniający natychmiastowe usunięcie drzew bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia. Z tego względu konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. SKO podniosło, że w sytuacji, gdy postępowanie pierwszej instancji zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy nie może, uchylając taką decyzję, rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, naruszyłby bowiem w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyartykułowaną w art. 15 k.p.a. SKO zauważyło, że co prawda w sytuacji, gdy zostały wcześniej wszczęte postępowania w sprawie usunięcia dwóch z trzech przedmiotowych drzew, ewentualnie - gdy postępowania takie zostały już zakończone decyzją ostateczną, umorzenie niniejszego postępowania w części dotyczącej owych drzew uznać należałoby za uzasadnione. W oparciu o przedstawione przez organ pierwszej instancji akta nie jest jednak możliwe ustalenie, czy faktycznie takie odrębne postępowania się toczą, kiedy zostały wszczęte oraz czy zostały zakończone odpowiednią decyzją, co każe uznać umorzenie postępowania w tej części za co najmniej przedwczesne. Możliwości uchylenia decyzji jedynie w części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przewiduje nadto art. 138 k.p.a. - możliwe jest jedynie uchylenie decyzji w całości. Na decyzję SKO sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwana dalej "skarżąca") . Zaskarżonej decyzji zarzuciła po pierwsze nieważność, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4) ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. - - dalej k.p.a.), poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, a po drugie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji, na zasadzie art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego sprzeciw kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu, w pierwszym rzędzie, skarżąca zarzuciła, że decyzja SKO została skierowana do spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a tymczasem właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki nr ew. [...] jest Skarżąca ([...] Sp. z o.o.). Skarżąca podkreśliła, że spółki [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. to dwa odrębne podmioty. Pierwsza ze spółek zarejestrowana jest w rejestrze przedsiębiorców pod numerem KRS [...], natomiast spółka [...] Sp. z o.o. posiada KRS nr [...]. Spółka [...] Sp. z o.o. nie występowała w sprawie zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, gdyż nie jest właścicielem przedmiotowych terenów, sąsiadujących z nieruchomością [...], a co za tym idzie nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej ziściła się przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a. Decyzja skierowana została do spółki, która nie jest i nie była stroną postępowania administracyjnego. Po drugie, skarżąca podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję SKO w sposób nieprawidłowy przyjęło, iż w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...], a co było skutkiem błędnej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przepis przewiduje możliwość uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika ze stanowiska doktryny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019) "Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na wynik jej rozstrzygnięcia. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć." Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 22 września 1981 roku, sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88): "Jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, SKO skupia się na polemizowaniu z organem pierwszej instancji odnośnie zaistnienia "stanu wyższej konieczności", przy czym nie wskazuje jakie okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z treści uzasadnienia decyzji nie można wyprowadzić logicznego wniosku, jakie przepisy postępowania naruszone zostały przez organ administracji I instancji. Próżno również szukać uzasadnienia drugiej z przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej - SKO nie wskazało jaki to zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia. Decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa, albowiem jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem. Ponadto SKO w treści decyzji czyni zarzut, że nie jest możliwe - w oparciu o przedstawione akta – ustalenie, czy faktycznie toczą się postępowania dotyczące usunięcia dwóch drzew bez zezwolenia. Tymczasem w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wprost wskazano, że postępowania takie się toczą, podano znak spraw, które dotyczą usunięcia przedmiotowych drzew. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisem art. 77 § 4 kpa fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. W wyroku z dnia 11 maja 1993 roku, sygn. akt V SA 2360-2364/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 82) NSA podkreślił: "Dopuszczalne jest uznanie faktów wynikających z dokumentacji organu za znane temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 KPA)." Mając zatem powyższe na uwadze uznać należy, iż organ I instancji nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie toczących się odrębnych postępowań o usunięcie drzew bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że przedmiotowa decyzja SKO nie jest dotknięta nieważnością. Nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. – jak w niniejszej sprawie wobec skarżącej - a jedynie w decyzji omyłkowo wskazano inny podmiot jako stronę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r. II FSK 1904/18 i z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06). W pierwszym z tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że błędne jest przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi rozstrzygnięcia lub rozdzielnikowi. Decydujące jest to, komu - według treści rozstrzygnięcia - organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Zaskarżona decyzja SKO nie nakłada na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] żadnych obowiązków ani nie daje żadnych uprawnień. Spółka ta nie jest nawet wymieniona w treści samej decyzji, a jedynie w zarządzeniu o doręczeniu decyzji. Ze względu na podobną firmę obu spółek i identyczny adres należy treść zarządzenie traktować jako oczywistą omyłkę pisarską. Należy przy tym zaznaczyć, że Skarżąca otrzymała swoich ostatecznie odpis decyzji, skoro zna jego treść i składa od niego sprzeciw. Nie została pozbawiona swoich praw. Nadto zaskarżona decyzja nie kończy postępowania, a skarżąca będzie miała możliwość zaprezentowania swojego stanowiska w dalszym postępowaniu. Po drugie, w ocenie Sądu organ drugiej instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo umorzył postepowanie w sprawie uszkodzenia trzech drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w [...], uchylając się od przeprowadzenia postępowania merytorycznego. Wskazał jedynie, że umorzenie jest konieczne, bowiem w sprawie usunięcia bez zezwolenia dwóch z przedmiotowych trzech drzew toczą się odrębne postępowania, a trzecie z nich zostało usunięte za zezwoleniem właściciela gruntu, tj. m. st. [...], a nadto miało do tego dojść w stanie wyższej konieczności, spowodowanym "skomplikowanym stanem faktycznym oraz koniecznością terminowego prowadzenia inwestycji celu publicznego", która "ma pełnić, oprócz zapewnienia w P. odpowiedniej wysokości zwierciadła wody, także funkcje przeciwpowodziowe, w związku z czym ma na celu także ochronę życia i zdrowia ludzkiego, które jest dobrem najwyższym, o wartości znacznie większej niż najcenniejsze nawet drzewo lub krzew". Jak trafnie zauważyło SKO powyższe okoliczności nie wypełniają znamion kontratypu stanu wyższej konieczności. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w istocie postępowania dowodowego, uznając, że istnieją przeszkody natury formalnej do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko SKO, że wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności musi nastąpić – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) – na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i nie było możliwe rozstrzygnięcie w przedmiocie tych zagadnień po raz pierwszy przez organ odwoławczy po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa). Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.