III OZ 252/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2529/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-6/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2529/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi N. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-6/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że strona skarżąca zaniechała przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku, a w konsekwencji nie wykazała spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd dodał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835) dalej zwaną "ustawą o szczególnych rozwiązaniach", a udzielenie ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ww. ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Zażalenie na to postanowienie złożyła N. z siedzibą w L., dalej zwana "Spółką", wnosząc o zmianę bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że sam fakt wpisania Spółki na listę sankcyjną prowadzi do “zamrożenia majątku", a więc sytuacji, w której skarżąca nie może w żaden sposób korzystać z własnego majątku. Taki stan rzeczy implikuje bezpośrednio stan, w którym skarżąca nie może prowadzić działalności gospodarczej, który to fakt jest znany Sądowi z urzędu, nie budzi wątpliwości i jako taki nie podlega dodatkowemu udowadnianiu. Podkreśliła istniejące ryzyko trudnych do odwrócenia skutków i szkody np. w postaci utraconych kontraktów, zwolnionej kadry pracowniczej, zmniejszenia skali prowadzonej działalności, a dalej zysków skarżącego, a nawet możliwej upadłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1548/18, LEX nr 2513909, z 14 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 691/17, LEX nr 2639594). Odniesienie tego stanowiska do rozpatrywanej sprawy nakazuje poczynić kilka uwag natury ogólnej. Po pierwsze, jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, z celu ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego wynika, że środki przewidziane w tej ustawie muszą być wykonalne natychmiast. Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie zostało a limine wyłączone zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym sąd administracyjny pomimo natychmiastowej wykonalności decyzji (art. 3 ust. 10 ustawy) posiada kompetencję do wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie ww. ustawy. Po trzecie, ocena spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji musi jednak uwzględniać kontekst normatywny i rozwiązania materialnoprawne, na gruncie których decyzja ta została wydana. Nie ulega bowiem wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ww. ustawie powoduje, iż wydanie decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanym w art. 1 ustawy umożliwia m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Jednakże w ocenie NSA skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu wskazane w zażaleniu argumenty zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Tymczasem okoliczności odnoszące się do trudności ekonomicznych, związane z wpisaniem na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w sprawie niniejszej. Zatem udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (postanowienie NSA z 4 października 2022 r., III OZ 584/22, LEX nr 3515666). Stanowisko to zostało podtrzymane w dalszych orzeczeniach (postanowienia NSA: z 10 listopada 2022 r., III OZ 679/22, LEX nr 3434411, z 15 listopada 2022 r., III OZ 682/22, LEX nr 3439261, z 15 listopada 2022 r., III OZ 690/22, LEX nr 3433990, z 21 lutego 2023 r., III OZ 65/23, LEX nr 3502063, z 4 kwietnia 2023 r., III OZ 160/23, LEX nr 3518689). Ponadto, jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 marca 2023 r., III OZ 101/23, LEX nr 3509225, Sąd rozpoznając wniosek powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. W ocenie NSA w składzie orzekającym, uwzględnienie kontekstu normatywnego nakazuje uznać, iż na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę sankcyjną dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef KAS uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto na mocy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1713) z dniem 18 sierpnia 2022 r. dodano do ustawy art. 6a przewidujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust. 2. Strona żaląca może zmierzać do uniknięcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków także na drodze określonej w art. 6a ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Podsumowując, skoro przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest możliwe na drodze administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.