I SA/Wa 738/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Z.B., A.K., E.W., J.B. i K.P. na decyzję Minister Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021r., znak [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Z. B., J. B., K. P., E. W. i A. K., dalej "Skarżący", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w części dotyczącej pkt. 3 decyzji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B., J. B., K. P., E. W. i A. K. za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (gminne), położone w [...] - ul. [...] i ul. [...], obręb [...], oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, - utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z [...] czerwca 2001 r. J. M. wystąpiła do Starosty [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu wyjaśnienie kwestii przejęcia przez Skarb Państwa gruntów położonych w [...], zajętych pod drogi publiczne - ul. [...], [...] i [...]. Wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę publiczną. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], obręb [...], zajętej pod drogi publiczne - gminne, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m i nr [...] o pow. [...] m2 Starosta [...], działając na podstawie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r, poz. 2147 ze zm. - dalej jako "ugn") decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] ustalił odszkodowanie za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości [...] zł (pkt 1) oraz przyznał część określonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz G. M. za udział wynoszący 1/6 części i na rzecz M. M. za udział w prawie własności wynoszący 1/6 (pkt 2). Ponadto orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B., J. B., K. P., Pani E. W., D. W., P. N. i K. B. (pkt 3) oraz zobowiązał Burmistrza [...] do wypłacenia odszkodowania ustalonego w punkcie 2. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z [...] marca 2017 r. G. M. i M. M., odwołali się od ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz G. M. i M. M. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na brak odwołania od ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], w części dotyczącej pkt. 3 tej decyzji stała się ona ostateczna z dniem [...] marca 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2019 r. Skarżący nieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., w części dotyczącej odmowy ustalenia przez organ na ich rzecz odszkodowania, wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa t.j. art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wniosek pochodził od jednego ze współwłaścicieli a nie od wszystkich wnioskodawców, a także art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez wadliwą subsumpcję tego przepisu. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.. dotyczącej w punkcie 3 odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Z. B., J. B., K. P. E. W., D. W., P. N. i K. B. Skarżący wnieśli odwołanie wskazując, iż doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa ustalenia nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniosku, a także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne i gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony tylko przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 1 kp.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], została wydana na podstawie art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5 ust. 3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r" poz. 23). Zgodnie z art. 73 ust. 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie, za nieruchomości, które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 ugn). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], byli: - J. M. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po, zmarłej w dniu [...] maja 1973 r. E. B. i zmarłym w dniu [...] lutego 1977 r. L. B., - E. W. i D. W. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział [...] z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłej dnia [...] stycznia 1978 r. L. K., oraz po K. K. zmarłym dnia [...] maja 1980 r. - G. B., J. B., K. P. i Z. B. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], I Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym dnia [...] lutego 1996 r. S. B. Ww. osoby były uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. za nieruchomość położoną [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przejęcie przez Gminę [...] nieruchomości zajętej pod drogi publiczne (gminne), położonej w [...] - ul. [...] i ul. [...], obręb [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wystąpiła J. M. Przedmiotowe pismo z dnia [...] czerwca 2001 r. zostało złożone w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] czerwca 2001 r., a więc w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zdaniem organu, treść tego wniosku nie nasuwa żadnych wątpliwości, że J. M. działała wyłącznie w imieniu własnym. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, iż pod wnioskiem widnieje podpis jedynie J. M., wniosek został sformułowany w liczbie pojedynczej i brak w nim nawiązania do jego złożenia również w imieniu osób trzecich - spadkobierców po L. B. i E. B. Do wniosku nie zostały również dołączone żadne pełnomocnictwa udzielone przez innych spadkobierców. Z akt niniejszej sprawy wynika co prawda, że Z. B. od dnia [...] maja 2010 r. występował w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2010 r. udzielone przez J. M. M. M. i Z. B. do reprezentowania J. M. w sprawie sygn. [...] prowadzonej przed Starostwem Powiatowym w [...] oraz we wszystkich sądach, urzędach i instytucjach. Jednakże jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Z. B. działał w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przejęcie na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] wyłącznie w imieniu i na rzecz J. M. Powyższe potwierdza także dokonana przez organ odwoławczy analizy znajdującej się w aktach sprawy treści korespondencji pomiędzy organem a J. M. i jej pełnomocnikami – M. M. i Z. B. Z protokołów rozpraw przeprowadzonych w dniu [...] maja 2010 r., w dniu [...] października 2010 r., w dniu [...] marca 2011 r. również wynika, że wszelkie wnioski oraz prezentowane stanowisko w sprawie były dokonywane w imieniu J. M. Ponadto jak wynika z akt sprawy dopiero pismem z dnia [...] marca 2012 r. Z. B. wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu brak jest przesłanek do stwierdzenia aby Z. B. występował w imieniu pozostałych osób uprawnionych do odszkodowania. Pismo bowiem zostało podpisane wyłącznie przez wnioskodawcę, zaś do pisma nie zostały załączone żadne pełnomocnictwa uprawniające do działania w imieniu pozostałych spadkobierców E. i L. B. Mając na uwadze powyższe oraz brzmienie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym wniosek o odszkodowanie powinien zostać złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. organ stwierdził że ww. wniosek z [...] marca 2012 r. został wniesiony po upływie wskazanego w tym przepisie terminu, a roszczenie o odszkodowanie wygasło, a zatem Starosta [...] prawidłowo odmówił Z. B. ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odnosząc się zaś do pełnomocnictwa z dnia [...] września 2004 r. udzielonego Z. B. przez J. M., D. W., E. W., G. B. i J. B. organ stwierdził że wbrew twierdzeniom Skarżących dokument ten świadczy jedynie o tym, iż osoby podpisane pod nim upoważniły S. B. do ich reprezentowania w sprawie odszkodowawczej za grunt przejęty pod drogi publiczne tj. ul. [...], [...] i [...] nr [...], nr [...] i nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] m2. Upoważnienie to nie stanowi dowodu, że wskazane w nim osoby złożyły wniosek do właściwego organu o ustalenie odszkodowania. ze znajdującego się w aktach sprawy pisma G. B. z [...] listopada 1989 r. skierowanego do Przewodniczącego Zarządu Gminy w [...] nie wynika, aby G. B. wystąpiła ze stosownym wnioskiem w trybie art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. Samo posiadanie roszczenia o odszkodowanie, wynikające z faktu bycia w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem, przejętej na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości bądź jego spadkobiercą nie oznacza automatycznie, iż na rzecz tych osób zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie. Podstawową przesłanką bowiem, wynikającą z art. 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. było złożenie przez uprawnione osoby wniosku o odszkodowanie w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnemu, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku nie złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym wolą ustawodawcy było to, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również to, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie było bowiem intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna współwłaściciela, który był pasywny w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., była korzystniejsza od sytuacji właściciela nieruchomości. Pasywny współwłaściciel nie może być bowiem premiowany na skutek tego, że inny współwłaściciel wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww ustawy. Z. B. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w 73 ust. 4 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe osoby wymienione w pkt. 3 decyzji z dnia [...] marca 2017 r. to po przeprowadzeniu postępowaniu dowodowym organy nadzoru nie znalazły dowodów świadczących o złożeniu przez J. B., K. P., E. W. i A. K. wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne O fakcie tym nie świadczy w szczególności: wniosek J. M. z dnia [...] czerwca 2001 r., wniosek Z. B. z dnia [...] marca 2012 r., pełnomocnictwo udzielone Z. B. z dnia [...] września 2004 r. ani też pismo G. B. z dnia [...] listopada 1989 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dn. 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i tym samym przyjęcie, że w okolicznościach nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, za organem I instancji, że decyzja Starosty nie narusza rażąco prawa, mimo że wydana została z naruszeniem w/w zasad, skutkującym powstaniem szkody, 3) naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze niezastosowanie przez Starostę obowiązków wynikających z tych zasad nie miało znaczenia w sprawie i tym samym nie uzasadniało zaistnienia rażącego naruszenia prawa, 4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, celem wyjaśnienia wątpliwości co do celu złożenia pełnomocnictwa i działań podejmowanych dla uzyskania odszkodowania, 5) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a .poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, 7) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie stron uprawnienia do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna co oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 k.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. i pozostawienie jej w obrocie godzi w obowiązujący porządek prawny. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżących wywodząc, że organ pominął pełnomocnictwo z [...] września 2004 r. i nie pouczył o obowiązku złożenia odrębnych pełnomocnictw od pozostałych współwłaścicieli. Jak trafnie wskazuje organ możliwość uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną była ograniczona czasowo. Jej termin upływał 31 grudnia 2005 r., a jako termin prawa materialnego nie ulegał przywróceniu. Oznacza to, że roszczenie o odszkodowanie złożone po tej dacie wygasało. Ma także rację organ wskazując, że roszczenie o odszkodowanie jest podzielne co oznacza, że każdy ze współwłaścicieli może wystąpić odrębnie o jego ustalenie i przyznanie. Jeżeli nieruchomość pozostawała we współwłasności oznacza to, że dla skutecznego złożenia tego wniosku, pomijając termin, konieczne jest wystąpienie przez każdego ze współwłaścicieli o jego określenie. W dniu [...] grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości byli J. M., E. W., D. W., G. B., J. B., K. P. i Z. B. (okoliczność niesporna). Osoby te były więc uprawnione do złożenia wniosku o odszkodowanie. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że wniosek o przyznanie odszkodowania złożyła w ustawowym terminie J. M. Pozostali współwłaściciele takiego wniosku nie złożyli albo złożyli go z uchybienie ustawowego terminu. Sąd w zakresie oceny organu czynności podejmowanych w toku postępowania przez współwłaścicieli w pełni zgadza się z argumentacją organu w tym zakresie przyjmując ją jak własną bez potrzeby jej powtarzania. Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez Skarżących pełnomocnictwo z [...] września 2004 r. należy stwierdzić, że zostało udzielone do reprezentowania w sprawie odszkodowawczej za działki gruntu nr [...], [...], [...], [...] przejęte pod drogi publiczne tj. ulicą [...], [...] i [...]. Mimo, że pełnomocnictwo to znajduje się a aktach obecnie rozpoznawanej sprawy nie ma na nim żadnej adnotacji o tym, że zostało złożone do właściwego organu odszkodowawczego w toku sprawy (brak na nim czy to adnotacji urzędnika czy też pieczęci organu o przyjęciu go do sprawy). Z pełnomocnictwa tego zresztą w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że stanowi ono umocowanie dla Z. i M. B. do działania w imieniu J. M. Za prawidłowością powyższego przemawia i to, że Z. B. w terminie późniejszy, złożył wniosek o przyznanie odszkodowania. Nie byłoby po Jego stronie takiej inicjatywy gdyby uważał, że wniosek został przez Niego złożony wcześniej. Oznacza to że mimo udzielonego pełnomocnictwa nie było ono wykorzystane wtedy przed organem. W konsekwencji organ nie był zobligowany do podejmowania jakiejkolwiek aktywności w zakresie wyjaśniania czy tego rodzaju pełnomocnictwo stanowiło wniosek pozostałych współwłaścicieli o przyznanie odszkodowania czy też przesłuchiwanie na tę okoliczność stron postępowania. Pełnomocnictwo co do zasady upoważnia do działania w imieniu mocodawców i to rolą ustanowionego pełnomocnika jest podejmowanie wszelkiego rodzaju działań w imieniu i na rzecz mandantów. Zaniechaniami w tym zakresie nie można zatem obciążać organu, który tak jak w tym przypadku nie miał nawet świadomości co do istnienia tego rodzaju dokumentu prywatnego. Sumując ani jasno sformułowany przez J. M. wniosek o odszkodowanie z [...] marca 2002 r. ani pełnomocnictwo z [...] września 2004 r. ani też wskazywane przez organ pismo z [...] listopada 1989 r. nie pozwalają na przyjęcie, że wniosek o odszkodowanie został złożony w imieniu wszystkich współwłaścicieli. Wbrew zarzutom skargi organ rozpoznając sprawę czynił to na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. a organ II instancji również na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Czyni to niezasadnymi zarzuty nie wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia za nieskuteczne. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże, że na skutek zaniechania wymogom tego przepisu pozbawiona została inicjatywy dowodowej i tylko gdy wykaże, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona takiej argumentacji nie przedstawiła. Z tych względów Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy zebrał na następnie ocenił materiał dowodowy a następnie niewadliwie uznał, że brał jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego ani materialnego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.