III OSK 601/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 124/21 w sprawie ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 października 2021 r. III SAB/Gl 124/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. B. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatrudniania cudzoziemców: 1. stwierdził bezczynność Wojewody Śląskiego bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy; 3. zasądził koszty postępowania; 4. oddalił skargę w pozostałej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktów 1, 2 i 3, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w ustawowych terminach, co spowodowało stwierdzenie bezczynności postępowania, podczas gdy organ załatwił sprawę wydając decyzję w dniu 21.09.2021 r., a czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa, niedoborami kadrowymi oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do wszczęcia postępowania w dniu 23 grudnia 2020 r., w sytuacji, gdy wniosek był dotknięty brakami formalnymi, a wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej pod warunkiem, że podanie (żądanie, wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uznania bezczynności organu w sprawie; 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie uznanie, że po dacie złożenia niekompletnego wniosku (który wymagał uzupełnienia) termin załatwienia sprawy nie biegnie, co miało wpływ na wynik sprawy i uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. co do punktów 1, 2 i 3 i rozpoznanie sprawy w tym zakresie co do istoty, poprzez oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. co do punktów 1, 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przechodząc do zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79). W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na bezczynność organu i o bezczynności orzekał Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał (i powtarza to też w skardze kasacyjnej), że z uwagi na braki formalne wniosku, postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte nie tak, jak przyjął to Sąd I instancji – 23 grudnia 2020 r., lecz dopiero 27 maja 2021 r., po złożeniu przez wnioskodawcę odcisków linii papilarnych, przedstawieniu dokumentu podróży i fotografii. Jednocześnie organ stwierdza, że przewidywany termin wydania decyzji wyznaczono do dnia 27 sierpnia 2021 r. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma w tej ostatniej kwestii żadnego postanowienia, ale informacja taka znajduje się w końcowej części pisma do pełnomocnika strony z 17 czerwca 2021 r. Jest to ostatnie pismo, jakie znajduje się w aktach sprawy. Jak twierdzi organ w skardze kasacyjnej (choć z akt sprawy to nie wynika, a sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a.), decyzję w tej sprawie wydał 21 września 2021 r. W świetle tego decyzja, jeśli została wydana (o czym organ nie poinformował Sądu I instancji), to z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jak i z przekroczeniem terminu wyznaczonego w trybie art. 36 k.p.a., jeśli za taki uznać termin 27 sierpnia 2021 r., wyznaczony w piśmie z 17 czerwca 2021 r. Zatem mimo, że Sąd I instancji błędnie wskazał na datę wszczęcia postępowania w chwili złożenia niekompletnego wniosku, to termin liczony od 27 maja 2021 r. i przedłużony do 27 sierpnia 2021 r., upłynął bezskutecznie w tym znaczeniu, że nastąpiło przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Na przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.) zarzuty skargi kasacyjnej natomiast nie wskazują. Stwierdzenie bezczynności organu w pkt I zaskarżonego wyroku nie odbyło się więc z naruszeniem prawa, przy czym, w ocenie Sądu I instancji, bezczynność nie naruszała rażąco prawa. W tej sytuacji argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, odwołujące się do przeszkód wynikających ze stanu pandemii, mogłyby mieć znaczenie, gdyby ocena charakteru bezczynności, dokonana przez Sąd I instancji, była inna. Wobec wyjaśnionych wyżej różnic pomiędzy bezczynnością a przewlekłym prowadzeniem postępowania, nie podlegało ocenie to, czy postępowanie administracyjne było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. zarzut 4 skargi kasacyjnej), gdyż w tej sprawie nie mieliśmy do czynienia ze skargą na przewlekłość postępowania. Ponadto, poza tym, że z akt sprawy nie wynika, że organ wydał w sprawie decyzję (nie ma też takiego wniosku dowodowego organu – zob. art. 106 § 3 p.p.s.a.), to także wobec braku powołania w zarzutach skargi kasacyjnej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowił podstawę zobowiązania organu do załatwienia wniosku, w powiązaniu z przepisami odnoszącymi się do ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA, również punkt 2 zaskarżonego wyroku nie podlegał wzruszeniu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.