III OSK 2351/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...] Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 268/19 w sprawie ze skargi Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...] Sp. z o.o. w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...] Sp. z o.o. w C. na rzecz Województwa Pomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 268/19, oddalił skargę Zakładu Zagospodarowania Odpadów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 28 stycznia 2019 r. Sejmik Województwa Pomorskiego wydał ww. uchwałę w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego 2022 w zakresie wskazania miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm.) – dalej: "u.s.w.", art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 922 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Zakład Gospodarowania Odpadów [...] Sp. z o. o. z siedzibą w C., która wskazała, że zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.w. i art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że analiza dokumentacji przedłożonej przez organ, a towarzyszącej podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ podjął wszelkie działania, by dokonać wyboru miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów w sposób konsyliacyjny. W tym celu zwrócił się zarówno do starostów powiatowych, jak i podmiotów prowadzących na terenie województwa pomorskiego działalność w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi z pytaniem o możliwość realizacji zadań wynikających z art. 24a ustawy o odpadach. Bezsporne jest, że skarżąca początkowo zadeklarowała chęć realizacji tych zadań, wskazując że dysponuje odpowiednim terenem. Wobec ujawnienia się dwóch podmiotów, które zadeklarowały gotowość realizacji zadań wynikających z art. 24a ustawy o odpadach, pracownicy samorządowi dokonali oględzin terenu i instalacji pod kątem możliwości realizacji ustawowych zadań oraz dostosowania zakładów do nowych zadań. W ocenie Sądu meriti, podjęte przez organ działania zmierzające do wyłonienia podmiotów, które na zasadzie dobrowolności realizowałyby obowiązki, wynikające z ustawy, były w pełni prawidłowe i słuszne. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżącej, że jednym z kryteriów wskazanych przez organ jako decydujące o wyborze miejsca magazynowania odpadów, było kryterium zgody podmiotów zarządzających Regionalnymi Instalacjami Przetwarzania Odpadów Komunalnych - dalej: "RIPOK". Nie wynika ono bowiem ani z uzasadnienia skarżonej uchwały, ani z dokumentacji towarzyszącej podjęciu uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji myli się też skarżąca, poszukując tych kryteriów tylko w uzasadnieniu skarżonej uchwały, bowiem znajdują one odzwierciedlenie w całej dokumentacji niniejszej sprawy. W przepisach prawa nie został sformułowany obowiązek sporządzania uzasadnień uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego (z wyjątkami, dotyczącymi np. uchwał podejmowanych na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie takie, zostało sporządzone w okolicznościach niniejszej sprawy, ma więc walor informacyjny, wskazuje na motywację organu samorządowego. W ocenie Sądu meriti trudno jednak oczekiwać, skoro nie ma ono charakteru obligatoryjnego, a ustawa nie określa jego elementów treściowych, by spełniało ono takie same funkcje, jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, uregulowane w przepisach K.p.a., a więc aby było jednoznaczne i wyczerpujące w zakresie przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując określone decyzje. Konkludując, w ocenie sądu podjęta uchwała nie cechuje się dowolnością, nie ma też charakteru dyskryminacyjnego, gdyż została podjęta po przeanalizowaniu szeregu istotnych okoliczności, mających wpływ na wybór miejsc magazynowania odpadów. Nie narusza zatem wskazanych w skardze przepisów prawa. Nadto ustawodawca minimalizuje finansowe i organizacyjne konsekwencje realizacji omawianego obowiązku, wskazując w art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach, że to starosta, w terminie 6 miesięcy od uchwalenia planu gospodarowania odpadami, tworzy te miejsca. Przy czym, zgodnie z art. 400a ust. 1 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) tworzenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odbywa się w oparciu o środki funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, (a więc środki publiczne, a nie prywatne skarżącej). Ponadto, realizacja obowiązków związanych z magazynowaniem odpadów zatrzymanych jest odpłatna. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach poprzez brak uwzględnienia i odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do negatywnej opinii Starosty C., co do możliwości utworzenia miejsca magazynowania odpadów na obszarze powiatu c. Charakter prawny instytucji współdziałania, wskazanej przez ustawodawcę w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach i sformułowanej jako opinia, wskazuje że stanowisko organu współdziałającego nie ma znaczenia wiążącego dla organu podejmującego uchwałę. Organ zatem musiał dopełnić procedury, występując do starosty o zajęcie stanowiska, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, natomiast nie musiał go uwzględnić. Podobnie, jak już wskazano powyżej, przepisy prawa nie formułują obowiązku ustosunkowania się do opinii w treści uzasadnienia uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a argumentacja skargi okazała się nieuzasadniona. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd ten skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Zagospodarowania Odpadów [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1479) w zw. z art. 24a ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz.701), przez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie cechuje się dowolnością, nie ma charakteru dyskryminacyjnego, a w konsekwencji mieści się w granicach uznania administracyjnego, w sytuacji gdy organ wyznaczył instalację skarżącego jako miejsce spełniające warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów bez jakiegokolwiek odniesienia się do informacji przekazanej przez skarżącego o braku możliwości utworzenia takiego miejsca na terenie jego nieruchomości oraz negatywnej opinii starosty c. w tym zakresie, bez zastosowania w stosunku do wszystkich podmiotów jednoznacznych i precyzyjnych kryteriów wyboru, na podstawie których organ ustaliłby lokalizację miejsca magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, jak również bez dokonania jakiejkolwiek weryfikacji innych niż skarżący podmiotów pod kątem spełnienia przyjętych przez organ przesłanek wyboru, co doprowadziło do potraktowania skarżącego w sposób odmienny i dyskryminacyjny w stosunku do innych podmiotów, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia powyższego, a w konsekwencji naruszenia zasady równego i jednakowego traktowania wszystkich stron przez władze publiczne i podjęcie uchwały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; 2) art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, że w przepisach prawa nie został sformułowany obowiązek sporządzania uzasadnień uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, w związku z czym uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie musiała posiadać uzasadnienia, które spełniałoby takie same funkcje jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc aby było jednoznaczne i wyczerpujące w zakresie przesłanek jakimi kierował się organ podejmując określone decyzje, podczas gdy w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej, w tym uchwał organów samorządu, bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, w szczególności w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, co w konsekwencji doprowadziło do braku wnikliwej analizy uzasadnienia uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod kątem podjęcia przez organ uchwały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, 3) art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, że przepisy prawa nie formułują obowiązku ustosunkowania się do opinii starosty w treści uzasadnienia uchwały, podczas gdy skoro ustawodawca zobowiązał organ do zasięgnięcia opinii starosty, to powinna ona być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego, która to ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały, w szczególności w przypadku gdy opinia jest sprzeczna ze stanowiskiem organu; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niesłusznym oddaleniu skargi, ze względu na bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że ustalone przez Sejmik Województwa Pomorskiego kryteria wyboru miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów nie cechowały się dowolnością i arbitralnością, a także nie miały dyskryminacyjnego charakteru, mimo, że zostały zastosowane wyłącznie do skarżącego i RIPOK T., miały niejednoznaczny charakter, co uniemożliwia poznanie motywów działania organu i zrozumienie dlaczego organ wskazał w załączniku do uchwały Zakład skarżącego, jako miejsce magazynowania zatrzymanych transportów odpadów, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., stosowane per analogiam do uchwały sejmiku województwa, 2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo nieodniesienia się do jej wszystkich zarzutów, w szczególności zarzutu naruszenia przez organ art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust.3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przez brak wymaganego wyważenia praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości w celu ochrony, których prawa te są ograniczane, a w konsekwencji nieuprawnione i arbitralne ograniczenie prawa własności skarżącego, w tym prawa do dysponowania nieruchomością i decydowania o sposobie jej zagospodarowania, poprzez wyznaczenie nieruchomości skarżącego jako lokalizacji spełniającej warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, pomimo wyraźnego braku zgody skarżącego na powyższe, jak również w sytuacji gdy wyznaczenia takiego dokonano w sposób sprzeczny z przyjętymi przez Organ kryteriami wyboru lokalizacji i przy uwzględnieniu nieprawdziwych okoliczności, w konsekwencji czego ustalenie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej jest niemożliwe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 stycznia 2019 r., ewentualnie, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W tej sprawie skarga nie została wniesiona na decyzję administracyjną, czy postanowienie, tylko na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego w przedmiocie przyjęcia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Pomorskiego. Na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami skarga przysługuje, w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. W sytuacji zaskarżenia aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (niebędącego aktem prawa miejscowego), ewentualna jego wadliwość pozwalałaby na zastosowanie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., a nie wskazywanego w skardze kasacyjnej 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stąd też uznać należy przywołany zarzut jako całkowicie chybiony. Sąd Wojewódzki nie naruszył też naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchwalenie przez sejmik województwa uchwały w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami, nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Uchwała nie jest decyzją administracyjną. Jest aktem stanowionym przez organ uchwałodawczy województwa, w ramach ustawowej kompetencji i na podstawie procedury określonej w u.s.w. i ustawach szczególnych. Mamy zatem do czynienia z odrębną, wobec procedury administracyjnej, procedurą stanowienia prawa. Są to różne postępowania, zaś stosowanie analogii jest nie dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, że w przepisach prawa nie został sformułowany obowiązek sporządzania uzasadnień uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, w związku z czym uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nie musiała posiadać uzasadnienia, które spełniałoby takie same funkcje jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, a więc aby było jednoznaczne i wyczerpujące w zakresie przesłanek jakimi kierował się organ podejmując określone decyzje. W tym miejscu wskazać należy, że brak lub lakoniczność uzasadnienia uchwały utrudnia ustalenie dokładnych motywów jej podjęcia i zasad którymi kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006 r., nr 6, s. 45). Także w judykaturze sądowoadministracyjnej ugruntował się pogląd, że: "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek prawidłowego uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933; zob. też wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, LEX 1071215). Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uchwała została uzasadniona. Uzasadnienie wskazuje na motywację organu samorządowego. Zasadna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że: "trudno jednak oczekiwać, skoro nie ma ono charakteru obligatoryjnego, a ustawa nie określa jego elementów treściowych, by spełniało ono takie same funkcje, jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, uregulowane w przepisach K.p.a.". Trzeba mieć na uwadze, że wojewódzki plan gospodarki odpadami będąc planistycznym instrumentem opracowywanym dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służy wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określa ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach). Z istoty tego rodzaju dokumentu wynika, że podane w nim dane są wartościami planistycznymi (prognozami, szacunkami), a nie normami prawnymi. Plan gospodarki odpadami uchwalany jest w oparciu o prognozy i dane przesłane z gmin. Sam plan nie stwarza praw i obowiązków po stronie instalacji, lecz zasadniczo odzwierciedla określone tendencje na rynku odpadów (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. sprawy II OSK 1670/15, LEX nr 2273735). Plan gospodarki odpadami jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów, w związku z nałożeniem na te organy określonych obowiązków z zakresu gospodarki odpadami. Obowiązkiem takim jest m.in. przewidziany w art. 24a ust. 4 ustawy o odpadach obowiązek utworzenia przez starostę, w terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca, o którym mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach. Z uzasadnienia uchwały wynika, że dokonując wyboru miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów, o których mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, organ kierował się przesłanką, aby były to miejsca, które w dacie podejmowania uchwały pełnią funkcję związaną z gospodarowaniem odpadami, a ich ewentualne dostosowanie w zakresie spełniania warunków magazynowania odpadów, nie będzie wymagało ponoszenia znacznych nakładów finansowych. Organ wziął również pod uwagę, że budowa zupełnie nowych miejsc magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów nie byłaby możliwa do zrealizowania przez starostów w ustawowym terminie 6 miesięcy od uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną od 10 000 do 100 000 zł z art. 195a ustawy o odpadach, ponadto budziłaby protesty okolicznych mieszkańców i pochłonęłaby znaczne środki z budżetów właściwych starostw powiatowych na ich utworzenie. Niewątpliwie z woli ustawodawcy, w sprawach dotyczących gospodarki odpadami, a w szczególności wyznaczenia i utworzenia miejsc, do których jest kierowany zatrzymany pojazd z odpadami, na sejmik wojewódzki został nałożony obowiązek wyznaczenia w planie takiego miejsca przy udziale - poprzez zaopiniowanie - starosty, a na starostę obowiązek wykonania – utworzenia tego miejsca. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że w toku prac nad uchwałą zwrócono się do starostw powiatowych oraz podmiotów zarządzających pomorskimi RIPOK o przeanalizowanie możliwości utworzenia takich miejsc na terenie danego powiatu bądź instalacji regionalnej. W odpowiedzi tylko dwóch zarządzających instalacjami regionalnymi, w tym skarżąca, przekazało informacje o możliwości utworzenia miejsca magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów. Wbrew zarzutom skargi informacje o możliwości utworzenia miejsc magazynowania odpadów stanowiły jedynie punkt wyjścia do analizy przez organ przydatności zgłoszonych miejsc pod kątem kryteriów obiektywnych wymienionych w uchwale, co znalazło odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Nie można też uznać, że wyznaczenie miejsc magazynowania dla zatrzymanych transportów odpadów nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnych zasad sprawiedliwości społecznej i równego traktowania przez władze publiczne. Nie doszło, więc do naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw. Nie ma też podstaw, aby uwzględnić zarzut naruszenia art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, wskazując że powołany przepis zawiera wymóg zaopiniowania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w części dotyczącej wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone te miejsca. Wprowadzając tą zmianę do ustawy o odpadach ustawodawca nie przewidział dla opinii starosty charakteru wiążącego sejmik województwa. Z uzasadnienia wynika, że podejmując uchwałę organ nie kierował się zgodą podmiotów dysponujących miejscami spełniającymi warunki do utworzenia miejsc dla zatrzymanych transportów odpadów, lecz kryteriami obiektywnymi takimi jak m.in. istniejąca infrastruktura, ponoszenie jak najmniejszych nakładów utworzenia i możliwości utworzenia miejsc w ustawowym terminie bez narażania starostów na ponoszenie administracyjnych kar pieniężnych. Należy też podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ograniczenie prawa własności skarżącej w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały, nastąpiło w granicach wskazanych przez przepisy prawa, tj. w oparciu o obowiązek wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw, zaś podjęcie uchwały nastąpiło zgodnie z przepisami: art. 18 pkt 20 u.s.g., art. 24a ust. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach oraz z uwzględnieniem konsultacji społecznych wymaganych przez art. 36 ust. 7 tej ustawy. Zresztą w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r., w którym Spółka wycofała zgodę na utworzenie na swoim terenie miejsca magazynowania, wskazuje ona, że powodem braku zgody na wyznaczenie miejsca dla zatrzymanych transportów odpadów na terenie jej zakładu były względy społeczne, a nie przyczyny związane z ograniczeniem korzystania z nieruchomości. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić od skarżącej na rzecz Województwa Pomorskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).