II OSK 2420/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 313/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej w Kowarach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr NK.II.MS6.0911-3/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LVI/280/10 Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Kowary 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego 1. Uchwałą z dnia 30 marca 2010r., nr LIV/280/10, Rada Miejska w Kowarach, podjętą na podstawie art.24 ust.5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., nr 123, poz.858 z późn. zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego wyroku jako "u.zb.wod.ściek."), odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary przedłożonych przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. z siedzibą w Bukowcu na okres od 1 maja 2010r. do 30 kwietnia 2011 r. Odmowę uzasadniono ich niezgodnością z prawem. Do chwili podjęcia uchwały nie został uchwalony wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Plany i kalkulacja kosztów do nowej taryfy zostały sporządzone nierzetelnie przez co stwarzają zagrożenie nadmiernego i nieuzasadnionego wzrostu cen na usługi świadczone przez przedsiębiorstwo (naruszenie art.24 u.zb.wod.ściek.). 2. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr NK.II.MS6.0911-3/10, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010r. nr LIV/280/10. Jedyną przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest stwierdzenie, iż zostały opracowane niezgodnie z przepisami ustawy czy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art.24 ust.5 u.zb.wod.ściek.). Ocena legalności taryf oraz ocena celowości ponoszenia kosztów należy do Burmistrza Miasta (art.20 ust.4 pkt 1 u.zb.wod.ściek.). Rada gminy nie może odmówić zatwierdzenia taryf, jeśli nie stwierdzi, że zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art.24 ust.5 u.zb.wod.ściek. in fine). Burmistrz Miasta Kowary ocenił, że taryfy są zgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dopiero Rada Miejska w Kowarach odmówiła zatwierdzenia taryf, ale bez podania żadnego konkretnego naruszenia norm prawa, a jedynie wspominając ogólne naruszenie zasady "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów". 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., II SA/Wr 313/10, po rozpoznaniu skargi Gminy Kowary, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr NK.II.MS6.0911-3/10, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010 r. nr LIV/280/10 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary. §§ 6 i 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r., ustalają bezpośredni związek taryf z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Dlatego nie można twierdzić, że nie ma znaczenia brak planu w momencie podejmowania przez Radę Miejską w Kowarach zakwestionowanej uchwały w trybie art.24 ust.5 u.zb.wod.ściek. Aktualny plan (art.24 ust.3 u.zb.wod.ściek.) oznacza plan uchwalony, a nie opracowany projekt planu, który nie został uchwalony przez radę gminy. W ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie w sposób prawidłowy oceny zgodności taryf z przepisami w odniesieniu do projektu planu. Sąd nie podzielił poglądu organu nadzoru o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art.21 ust.6 u.zb.wod.ściek. z powodu niespełnienia przesłanki upływu terminu określonego w art.21 ust.5 u.zb.wod.ściek. 3. Wojewoda Dolnośląski w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualne uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art.91 ust.1 u.s.g., art.24 ust.5 u.zb.wod.ściek. i art.24 ust.3 u.zb.wod.ściek. W uzasadnieniu uchwały brak argumentów uzasadniających twierdzenie sprzeczności taryf z prawem czyli odmówiono zatwierdzenia z istotnym naruszeniem art.24 ust.5 u.zb.wod.ściek. Artykuł 24 ust.3 u.zb.wod.ściek. wymaga wprawdzie dołączenia aktualnego planu do wniosku o zatwierdzenie taryf, ale skoro aktualny plan nie istniał to przedsiębiorstwo Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w Bukowcu nie musiało go dołączyć. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uzależnia zatwierdzenia taryf od istnienia aktualnego planu. Brak załączenia aktualnego planu, w tym konkretnym przypadku nie uzasadniał odmowy zatwierdzenia taryf. Przepisy regulujące procedurę sporządzenia planu posługują się pojęciem "plan" także w odniesieniu do planu nie zatwierdzonego jeszcze przez radę gminy (art.21 u.zb.wod.ściek.). W przypadku niepodjęcia przez radę uchwały w terminie, o którym mowa w ust.5 plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf (art.21 ust.6 u.zb.wod.ściek.). Uzasadniania to stanowisko, że pojęciem planu objęte są plany także przed ich zatwierdzeniem. Skoro ustawodawca w art.24 ust.3 u.zb.wod.ściek. nakazuje dołączyć do wniosku o zatwierdzenie taryf aktualny plan, a nie plan zatwierdzony przez radę, to pojęć tych nie można utożsamiać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żaden z trzech zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego nie został uwzględniony, dlatego skarga kasacyjna została oddalona. A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja artykułów 21 i 24 u.zb.wod.ściek., jaką przedstawiono w skardze kasacyjnej organu nadzoru, jest nieprawidłowa, gdyż została przeprowadzona niezgodnie z powszechnie uznawanymi standardami wykładni prawniczej. Przede wszystkim nie można uważać, że organ administracyjny może w drodze zaniechania (bezczynności) zwolnić się z obowiązku wykonania czynności określonej prawem, spowodować wygaśnięcie takiego obowiązku. Skarżący przyznaje, że: "przepis [...] wymaga dołączenia [...] aktualnego planu", ale zaraz dodaje "skoro plan nie istniał, przedsiębiorstwo nie musiało go dołączać". Prawidłowo Sąd I.instancji dostrzegł w art.24 ust.3 u.zb.wod.ściek. zależność normatywną "wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych" – z jednej strony oraz "taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków" – z drugiej strony. Skoro art.24 ust.3 u. zb.wod.ściek. stanowi, że do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan – nie ma żadnego uzasadnienia twierdzenie przedstawione w skardze kasacyjnej, że obowiązek dołączenia planu jest aktualny jedynie wówczas, gdy taki plan istnieje. Przeciwnie, prawidłowo Sąd I.instancji zaakceptował interpretację, leżącą u podstaw uchwały Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010 r., zgodnie z którą koniecznym warunkiem umożliwiającym uchwalenie taryf, jest uprzednie zatwierdzenie planu i jego przedłożenie jako załącznika do projektu taryf. B. Kolejne dwa zarzuty skargi kasacyjnej wskazują w istocie na jedną sprawę, pokazaną jedynie w dwóch ujęciach. W ocenie skarżącego Wojewody Dolnośląskiego, nietrafne są dwa twierdzenia Sądu I.instancji zgodnie z którymi (a) organ nadzoru nie wykazał sprzeczności z prawem uchwały, (b) Rada Miejska w Kowarach miała podstawy do odmówienia zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. To dwa ujęcia tego samego zarzutu pod adresem Sądu I.instancji, gdyż Sąd uznał zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego pod adresem Rady za nietrafne, a w konsekwencji uznał że zarzuty te nie uzasadniały wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski nie kwestionuje faktu braku planu w dniu podejmowania spornej uchwały; przeciwnie powołuje się na jednoznaczne stwierdzenie Burmistrza Miasta Kowary (s.2 rozstrzygnięcia nadzorczego). Jednakże braku tego Wojewoda nie potraktował jako przeszkody uchwalenia taryf. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzorczy ograniczył się do zacytowania art.21 ust.5 u.zb.wod.ściek. Bardziej wyraźnie swoje stanowisko organ nadzoru przedstawił w skardze kasacyjnej (s.7), stwierdzając wprost "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uzależnia zatwierdzenia taryf od istnienia aktualnego planu." Jak to już wyżej zaznaczono wniosek o zatwierdzenie taryfy powinien odwoływać się do aktualnego planu (art.24 ust.1 u.zb.wod.ściek.). Nawet w przypadku niepodjęcia uchwały zatwierdzającej plan w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu burmistrzowi miasta, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. (art.24 ust.6 u.zb.wod.ściek.). Wojewoda Dolnośląski brak planu nie uznał za przeszkodę uchwalenia taryfy. Skoro Rada zaliczyła ten brak do przesłanek podjęcia spornej uchwały, więc Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały. Sąd I.instancji był przeciwnego zdania, więc tej części argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego nie uznał za udowodnienie nieważności uchwały, co implikowało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd I.instancji nie ocenił punktu drugiego uzasadnienia zakwestionowanej uchwały. Tymczasem rozstrzygnięcie nadzorcze poświęciło niedostatkom w tym zakresie sporo miejsca (s.3 rozstrzygnięcia nadzorczego) trafnie eksponując, że pkt 2 uzasadnienia uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryfy – sprzecznością taryfy z zasadami i podstawowymi założeniami oraz celami ustawy musiałoby być szczegółowe do tego stopnia, aby podważyć ustalenia pozytywnej opinii Burmistrza Miasta (wspomnianej na s.2 rozstrzygnięcia nadzorczego). Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa (np. na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów) albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP - (z powołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyprowadzono m.in. wymóg uzasadniania uchwał odmawiających udzielenia zgody na zwolnienie radnego z pracy). Wynika on także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz.908). Prawidłowa odmowa zatwierdzenia taryf wymaga od Rady wykazania niezgodności tych z przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały i uzasadnienie uchwały powinno precyzyjnie wskazywać na czym polega naruszenie prawa. (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08) Ten zarzut rozstrzygnięcia nadzorczego był trafny, a nie został odnotowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale też ta część argumentacji rozstrzygnięcia nadzorczego nie została przez Sąd I.instancji zakwestionowana. Stwierdzenie Sądu, że "w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano sprzeczności z prawem – uwzględniając przyjętą koncepcję tej przesłanki – zakwestionowanej uchwały." (s.10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oczywiście odnosi się do sporu na temat relacji między wieloletnim planem i taryfą. C. W konsekwencji prawidłowo orzekł Sąd I.instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze, skoro Rada była zobowiązana do odmówienia zatwierdzenia taryfy z uwagi na brak w tamtym dniu zatwierdzonego planu, a nie wykazano że spełniony został warunek 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu burmistrzowi Miasta (art.21 ust.5 u.zb.wod.ściek.). Wprawdzie Rada wadliwie działała uzasadniając swą uchwałę – sprzecznością taryfy z zasadami i podstawowymi założeniami oraz celami ustawy bez jakiegokolwiek dowodu, argumentu itp. Jednakże ten brak uchwały nie mógł być rozstrzygający, skoro nie zostały spełnione warunki konieczne dla zatwierdzenia taryfy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.