II OSK 1824/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tarnowskie Góry od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 312/08 w sprawie ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2008 r. nr NP./II/0911/18/2/08 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków dla gminy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. (II SA/Gl 312/08) oddalił skargę Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2008 r., nr NP./II/0911/18/2/08 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XVIII/176/2007 z dnia 3 grudnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że wskazaną uchwałą Rada Miejska w Tarnowskich Górach odmówiła zatwierdzenia Taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla miasta Tarnowskie Góry na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., przedstawionej przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Tarnowskich Górach w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). W § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta a w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 2008 r. Wojewoda Śląski poinformował Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu wskazano, że uchwała jest pozbawiona obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie. Jakkolwiek obowiązku takiego nie konstytuuje wprost przepis prawa, to wymóg uzasadniania przez organy wydanych rozstrzygnięć znajduje oparcie w zasadzie praworządności. Brak uzasadnienia uniemożliwia merytoryczną kontrolę podjętej uchwały. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 stycznia 2008 r., doręczonym 11 stycznia 2008 r., Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach nr XVIII/176/2007 jako niezgodnej z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). W uzasadnieniu podał, że ustawową przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. Niezgodność z przepisami, o jakiej mowa w art. 24 ust. 5 ustawy nie jest tożsama z użytym w art. 24 ust. 4 ustawy kryterium "opracowania taryf zgodnie z przepisami ustawy". Ocena zgodności taryf z przepisami obejmuje także podlegające weryfikacji burmistrza koszty, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, które należy uznać za obligatoryjny element uchwały. W państwie praworządnym nie istnieje swobodne uznanie administracji, każde rozstrzygnięcie organu powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej i zostać wydane po rozważeniu całego materiału w sprawie. Dotyczy to w szczególności rozstrzygnięć uznaniowych. Brak uzasadnienia ogranicza możliwość sprawdzenia, czy istotne w sprawie kwestie zostały rozważone. Jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, Wojewoda jako organ nadzoru nie może dokonać oceny legalności tego aktu, nie są bowiem jasne powody wyrażonej odmowy. Wojewoda podniósł, że obowiązek uzasadniania decyzji wydawanych w indywidualnych sprawach wynika z art. 7 k.p.a., zaś zgodnie z § 131 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej, projekty uchwał stanowiących akty prawa miejscowego winny zawierać uzasadnienie. Skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła gmina Tarnowskie Góry, zarzucając wydanie go z naruszeniem prawa poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone gminie w dniu 7 stycznia 2008 r. W odpowiedzi gmina złożyła w dniu 10 stycznia 2008 r. pisemne wyjaśnienia, w których wykazywano bezpodstawność zarzutów Wojewody. Jednak w dniu 9 stycznia 2008 r. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały. W związku z tym zarzucono, że organ nadzoru uniemożliwił stronie udział w postępowaniu, czym naruszył art. 10 k.p.a. Nadto w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem Wojewoda nie wystąpił o doręczenie mu projektu uchwały lub protokołu posiedzenia Rady. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy podniesiono, że przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy może być tylko jej sprzeczność z wyraźnie określonym przepisem prawa. Z wykładni językowej art. 24 ust. 5 ustawy nie wynika w przekonaniu Skarżącej wymóg uzasadnienia podejmowanej uchwały. Przyznaje to także organ nadzoru, który podstaw do uznania uzasadnienia uchwały za jej obligatoryjną część upatruje w skutkach zastosowania wykładni systemowej. Wedle skarżącej istnieje jednak w orzecznictwie ugruntowane stanowisko uznające zasadę prymatu wykładni językowej. Przyjęcie wymogu uzasadnienia uchwały, wbrew treści przepisów, prowadzi do przełamania tej zasady bez dostatecznych ku temu powodów. Wskazano, że w prawie polskim istnieją przypadki uchwały wymagających uzasadnienia, w tym zakresie przywołano przykład uchwały z art. 359 § 2 kodeksu spółek handlowych oraz z art. 30 § 4 kodeksu pracy. Zanegowano także zasadność zaliczenia przedmiotowej uchwały do kategorii uchwał uznaniowych. Organ właściwy do zatwierdzenia taryfy nie ma bowiem swobody w ustaleniu konsekwencji, lecz w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem, ma obowiązek odmówić zatwierdzenia. Podniesiono, że wyodrębnienie tego rodzaju uchwał ma wyłącznie charakter doktrynalny i brak powodów do stawiania im jakichś szczególnych wymagań co do treści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym badaniu podlega uchwała, z zasady zatem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego. Postępowanie takie nie mogło także doprowadzić do zgodności uchwały z prawem, skoro zarzut organu nadzoru sprowadza się do braku uzasadnienia. Żadne postępowanie dowodowe nie mogło doprowadzić do usunięcia tego braku. Zaś ewentualne naruszenie zasady z art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na przebieg postępowania i ochronę interesów gminy i znajduje uzasadnienie ze względu na konieczność likwidacji skutków wywołanych wadliwą uchwałą. Wojewoda wskazał również, że przepis art. 24 ust. 5 przedmiotowej ustawy nie określa warunków formalnych uchwały, zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia prymatu wykładni językowej. O uznaniowym charakterze uchwały decyduje zaś fakt, że jednym z kryteriów uznania zatwierdzanych taryf za zgodne z prawem, jest celowość ponoszenia kosztów. Kryterium celowości jest typowym przypadkiem uznania administracyjnego. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust.5 in fine ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123,poz.858 ze zm.) przesłankę podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf stanowi sporządzenie ich niezgodnie z przepisami. Przepis ten ma blankietowy charakter. Cechą takich przepisów jest to, że zaistnienie skutków prawnych wiążą z okolicznościami określonymi w innych przepisach. O tym w jakich okolicznościach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf powołany przepis nie stanowi w sposób bezpośredni , lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy legalności ustalonych taryf. Ustawodawca nie wskazuje konkretnie o jakie przepisy chodzi. W konsekwencji takiej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się łączyć ze stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfy naruszają. Podstawę prawną takiej uchwały stanowi zatem nie tylko przepis art. 24 ust. 5 pow. ustawy ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami. Zasadnie zatem organ nadzoru wskazywał, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie poddaje się kontroli, albowiem nie wskazuje na motywy i powody jej podjęcia z uwagi na brak uzasadnienia. Obowiązek uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie został wprost wyrażony w ustawie. W odniesieniu do uchwał mających charakter uznaniowy, sądy administracyjne dawały wyraz stanowisku, że ze względu na zasady konstytucyjne państwa praworządnego, uchwały władzy publicznej podejmowane w ramach przysługującego jej uznania winny zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy zajętego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). Zdaniem Sądu, zasadne jest jednak stanowisko Gminy, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie ma charakteru uznaniowego. Jako uznania nie można bowiem kwalifikować stanu, gdy organ ma kompetencję do oceny jakiegoś stanu faktycznego w kategoriach jego legalności lub nielegalności. Odwołanie się do kryterium zgodności z prawem nie może być uznane za przyznanie przez ustawodawcę organowi swobody co do zastosowania lub wyboru skutków prawnych. Skarga nie mogła jednak odnieść skutku, albowiem błędne określenie przez Wojewodę przedmiotowej uchwały jako uznaniowej, nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy w istocie nie stanowi dostatecznej podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf. Istota zagadnienia w przekonaniu Sądu nie sprowadzała się do kwestii uzasadnienia uchwały, lecz do wymogu podania w uchwale podstawy prawnej jej podjęcia. To organ gminy jest uprawniony do oceny legalności sporządzenia przedstawionych mu do zatwierdzenia taryf. Stanowisko w tym zakresie decyduje o udzielonej odmowie, musi zatem zostać zawarte w uchwale organu. Nie można domniemywać podstawy prawnej wydanej uchwały, rozstrzygnięcia rady w tej kwestii nie można zastąpić także materiałami związanymi z procedurą przygotowania i uchwalenia uchwały. Wyrazem stanowiska właściwego w sprawie organu jest bowiem wyłącznie uchwała i zawarte w niej treści. W podstawie prawnej uchwały winno się zatem znaleźć wskazanie na przepisy, które przy sporządzaniu taryf zostały naruszone. Rozwiązanie takie w konsekwencji usuwa stan, w którym uchwała nie poddaje się ocenie co do jej zasadności i prawidłowości. Organ nadzoru nie może zastąpić rady gminy i samodzielnie oceniać prawidłowości przygotowanych taryf. Przedmiotem kontroli Wojewody nie są bowiem taryfy, lecz uchwała organu gminy. Zdaniem Sądu, Wojewoda dopuścił się naruszenia zasady procesowej wyrażonej w przepisie art. 10 Kpa, naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, jak bowiem wskazywał organ nadzoru, uchwała w tym zakresie, na etapie postępowania nadzorczego, nie mogła zostać konwalidowana. Gmina Tarnowskie Góry zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie art. 10 Kpa i w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie określonej tam zasady nie miało wpływu na rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust.5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, z naruszeniem przepisów wykładni, w tym wykładni systemowej. Ocena rady o sprzeczności taryf z przepisami nie ma charakteru uznaniowego, bo uznanie nie może dotyczyć oceny zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wnosił o jej oddalenie . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy i została wadliwie sformułowana. W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania odnosi się do naruszeń przepisów procedury sądowoadministracyjnej czyli do przepisów które stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny. Prawidłowe określenie zarzutów skargi kasacyjnej spełnia szczególną rolę bo wyznacza zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 Ppsa). Skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania ale tylko art. 10 k.p.a. którego sąd nie stosował a który ma jedynie odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Tylko okoliczność, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na naruszenie prawa materialnego - art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz.858 ze zm.) - którego miał dopuścić się, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ nadzoru a Wojewódzki Sąd Administracyjny usankcjonował wadliwą pod względem prawnym decyzję, (w istocie skarżącemu chodziło o rozstrzygnięcie nadzorcze które nie jest decyzją administracyjną) dała podstawę - choć ułomną - do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 24 ust. 5 pow. ustawy ustawową przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest ich sporządzenie niezgodnie z przepisami. Powołany przepis, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, ma charakter blankietowy .Podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi zatem opierać się na stwierdzeniu naruszenia przy ich sporządzaniu określonych, konkretnych przepisów. Przepisy te należy wskazać w podstawie prawnej (choć może to nasuwać wątpliwości bo nie jest to w istocie podstawa uchwały) i w uzasadnieniu uchwały. Tylko wtedy organ nadzoru może dokonać kontroli legalności podjętej uchwały, do takiej kontroli nie są wystarczające materiały związane z procedurą przygotowywania i podejmowania uchwały. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa (np. na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów) albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP - (z powołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyprowadzono m.in. wymóg uzasadniania uchwał odmawiających udzielenia zgody na zwolnienie radnego z pracy). Wynika on także ze wskazanego przez organ nadzoru przepisu § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz.908). Kwestia czy ta uchwała ma charakter uznaniowy czy też nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Obowiązek wskazania przepisów które naruszono przy sporządzaniu taryf wynika wprost z przepisu art. 24 ust. 5 (odmówić zatwierdzenia można tylko wtedy gdy sporządzono je niezgodnie z przepisami). Jeśli możliwość odmowy zatwierdzenia taryf zależy od stwierdzenia niezgodności ich sporządzenia z przepisami to przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część. W sytuacji gdy objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie wskazuje na motywy odmowy i nie zawiera wskazania ani w podstawie prawnej ani w uzasadnieniu jakie przepisy zostały naruszone przy sporządzaniu taryf to narusza także powołany w jej podstawie przepis art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Dokonana zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wykładnia prowadząca do uznania, że organ nadzoru nie naruszył powołanego przepisu musi być uznana za prawidłową. Odnosząc się na marginesie do zarzutu naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego (którego Sąd nie stosował a tym samym nie naruszył ) należy wyjaśnić, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd iż kwestie związane z odpowiednim stosowaniem art. 10 i udziałem organów jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzorczym muszą być badane w odniesieniu do konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że wady prawnej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf nie można było konwalidować poprzez przedstawienie motywów jej podjęcia i materiałów sesyjnych a tym samym naruszenie wskazanego przepisu nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zajmując takie stanowisko Sąd I instancji przepisu art. 10 k.p.a. nie naruszył . Zważywszy zatem że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.