II SA/Wr 313/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w Kowarach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr NK.II.MS6.0911-3/10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LVI/280/10 Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Kowary uchyla zaskarżony akt Uchwałą z dnia 30 marca 2010r. Nr LIV/280/10 Rada Miejska w Kowarach powołując w podstawie prawnej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary przedłożonych przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w Bukowcu na okres od 1 maja 2010r. do 30 kwietnia 2011r. w następującej wysokości: 1) taryfa na wodę dla wszystkich odbiorców usług: 5,11 zł/m3 (netto), 5,47 zł/m3 (brutto); 2) taryfa za ścieki dla wszystkich odbiorców usług: 12,64 zł/m3 (netto), 13,52 zł/m3 (brutto); z powodu ich niezgodności z przepisami. W kolejnych zapisach podjętego aktu Rada Miejska w Kowarach postanowiła, że szczegółowe uzasadnienie odmowy zatwierdzenia taryf stanowi załącznik do uchwały oraz że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Kowary, a uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z uzasadnienia uchwały wynika, że do chwili jej podjęcia nie został uchwalony Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych ze względu na wadliwość formalną tego dokumentu (brak podpisów członków Zarządu i pieczęci Spółki), a ponadto, że plany i kalkulacja kosztów do nowej taryfy zostały sporządzone nierzetelnie przez co stwarzają zagrożenie nadmiernego i nieuzasadnionego wzrostu cen na usługi świadczone przez przedsiębiorstwo i naruszają przepis art. 24 powoływanej wcześniej ustawy w zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Uchwała – zgodnie z nakazem zawartym w przepisie art. 90 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym – została przedłożona w dniu 1 kwietnia 2010r. Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi nadzoru. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2010r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy stwierdził nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w Kowarach. Uzasadniając podjętą czynność nadzorczą Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: "1. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. 3. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. 5. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami." Organ nadzoru podkreślił, że przepisy ustawy w sposób szczegółowy wskazują na tryb zatwierdzenia, przez organ stanowiący gminy, taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne przy opracowywaniu taryf jest zobowiązane uwzględnić wskazania zawarte w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Akt ten określa m.in. szczegółowe sposoby określania taryf, w tym: a) kryteria ustalania niezbędnych przychodów, b) alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, c) kryteria różnicowania taryfowych cen i stawek opłat. Ponadto, wedle § 3 rozporządzenia przedsiębiorstwo ustalając taryfy powinno mieć na uwadze m. in. ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat jak również uzyskanie niezbędnych przychodów celem uzyskania odpowiedniego wyniku finansowego, który zapewni prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego należy stwierdzić, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w zakresie opracowywania i ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nakazują ochronę interesów zarówno dostawcy tychże usług jak i ich odbiorców. W toku postępowania regulowanego przepisami art. 24 ust. 1-5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, a także weryfikuje koszty przedsiębiorstwa związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy (art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy), pod względem celowości ich ponoszenia. Celem tej regulacji jest ocena legalności przedstawionych do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także ocena celowości ponoszenia kosztów wskazanych w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę treść przepisów art. 24 ust. 4 przedmiotowej ustawy kompetencja ta przysługuje organowi wykonawczemu gminy - wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Rada gminy, zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu, przedstawionych przez przedsiębiorstwo taryf, lub o odmowie ich zatwierdzenia, jeśli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Zatem jedyną przesłanką odmowy zatwierdzenia taryf jest stwierdzenie, iż zostały opracowane niezgodnie z przepisami ustawy czy wskazanego rozporządzenia. Rada gminy nie może odmówić zatwierdzenia taryf z innych przyczyn np. kierując się wyłącznie subiektywną oceną wysokości zaproponowanych stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z dokumentów przesłanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej pismem z dnia [...] r. (sygn.[...]) wynika, że przedmiotowe taryfy uzyskały pozytywną opinię Burmistrza jako opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Burmistrz Miasta Kowary zaznaczył w swojej opinii, iż brak jest zatwierdzonego przez Radę wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 5 i ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: "5. Plan spełniający warunki określone w ust. 3 rada gminy uchwala w terminie 3 miesięcy od dnia przedłożenia planu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). 6. W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf." Plan ten został uchwalony przez Radę Miejską tydzień później, na sesji w dniu 6 kwietnia 2010 r., uchwałą Nr LV/283/10 w sprawie uchwalenia Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2010-2013 dla spółki Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Organ nadzoru wskazał ponadto, że w uzasadnieniu do uchwały Nr LIV/280/10 odmawiającej zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary znalazł się zarzut dotyczący braku podpisów członków zarządu i pieczęci spółki. Jednakże jak wynika z przepisów ustawy, nawet w przypadku nie podjęcia uchwały przez radę, plan przedstawiony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf. Ponadto zaznaczył, iż w kopii dokumentów dosłanych do organu nadzoru, pod planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, przekazanym wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, widnieje podpis Prezesa Zarządu – S. Dz. Argument dotyczący braku podpisu członków zarządu i pieczęci spółki nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Zaznaczenia wymaga fakt, iż wątpliwości co do autentyczności planu, jako dokumentu spółki rozpatrywanego przy procedurze zatwierdzania taryf, nie miał Burmistrz Miasta Kowary. Rada podejmując przedmiotową uchwałę, w uzasadnieniu do uchwały stwierdziła także, iż taryfa została opracowana niezgodnie z zasadami i podstawowymi założeniami oraz celami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określonymi w przepisie art. 1 ustawy, zgodnie z którym taryfa nie może naruszać zasady "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów". Powyższe, zdaniem Rady Miejskiej w Kowarach powoduje, iż taryfa narusza regulacje art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków mające chronić interesy odbiorów usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Jak już wyżej zaznaczono, ocena legalności przedstawionych do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków a także ocena celowości ponoszenia kosztów wskazanych w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy należy do organu wykonawczego -Burmistrza Miasta. Tym samym, opierając się na powołanych przepisach prawa, należy uznać, iż rada gminy w przypadku "pozytywnej" weryfikacji taryf dokonanej przez organ wykonawczy gminy, nie może odmówić ich zatwierdzenia, jeśli nie stwierdzi, że zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 cytowanej ustawy in fine). Rada Miejska w Kowarach odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie podając jednak żadnego konkretnego naruszenia norm prawa, a jedynie ogólne naruszenie zasady "ochrony interesów odbiorców usług" i "optymalizacji kosztów" oraz wątpliwości co do pochodzenia planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Tym samym brak jest w uzasadnieniu do uchwały argumentów pozwalających na stwierdzenie faktu sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami prawa, co, jak już wskazywano, stanowi wyłączną podstawę do odmowy ich zatwierdzenia. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, w świetle wskazanego stanu faktycznego, Rada Miejska w Kowarach nie mogła odmówić zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Kowary. Burmistrz Miasta Kowary, jako organ kompetentny do oceny legalności sporządzenia taryf oraz celowości ponoszenia kosztów wskazanych w art. 20 ust. 4 pkt 1 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków- dokonał ich akceptacji i przedstawił Radzie Miejskiej do zatwierdzenia, zaś Rada nie wykazała, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z przepisami. W rozpatrywanym przypadku Rada, odmawiając zatwierdzenia przedmiotowych taryf, w sposób istotny naruszyła prawo co uzasadnia potrzebę stwierdzenia nieważności uchwały Nr LIV/280/10 Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010 roku. Opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Miejską Kowary, reprezentowaną przez Burmistrza. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzucono: naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 24 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, iż kalkulacja cen i stawki opłat oraz wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, przedłożone przez Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. zostały sporządzone zgodnie z przepisami prawa; naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 91 wskazywanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary jest sprzeczna z prawem. Powołując się na te zarzuty Gmina Miejska Kowary wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Uzasadniając wniosek kasacyjny Rada Miejska wyjaśniła, że nie tylko nie zatwierdziła planu, ale nie podejmowała żadnych prac związanych z tym dokumentem. Podkreśliła też, że nie upłynął ustawowy termin na uchwalenie planu tj. 3 miesiące od dnia przedłożenia go Burmistrzowi Miasta, który przypadał na 18 maja 2010r. Z tego względu – zdaniem skarżącej – zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzenie mówiące, że "W przypadku niepodjęcia uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, plan stanowi podstawę do określenia i jednorazowego zatwierdzenia taryf" nie ma uzasadnienia. Następnie wyjaśniła, że dnia 6 kwietnia 2010 r. Rada Miejska w Kowarach zatwierdziła Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2010-2013 dla Spółki Karkonoski System Wodociągów i Kanalizacji, co tylko potwierdza argument, że 30 marca 2010 r., tj. w dniu podejmowania uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary, plan dołączony do wniosku taryfowego nie był aktualnym planem. Reasumując - Rada Miejska w Kowarach stwierdziła, że w jej ocenie plan dołączony do wniosku taryfowego nie był aktualnym planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, gdyż nie był przez nią rozpatrywany. W zakończeniu uzasadnienia wyjaśniono, że wniesienie skargi jest realizacją zapisu § 2 uchwały Nr LIX/290/10 Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 22 maja 2010r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 9 czerwca 2010r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, podtrzymując jednocześnie stanowisko przyjęte w sprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 3 sierpnia 2010r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydanie, aktu. Te reguły odnoszą się również do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność skargi, co skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 148 powołanej wyżej ustawy. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności orzeczniczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Powinnością Sądu było zatem ustalenie, czy Wojewoda Dolnośląski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Kowarach, odmawiającej zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Kowary. Należy również zwrócić uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 przywoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy samorządzie gminnym należy –zdaniem Sądu- uznać, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156§1 Kpa, określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Uwzględnił również – akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (np. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OWSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również – przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999r. ibidem wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OWSS 2003/3/75). Zauważyć zatem należy, że Wojewoda Dolnośląski działając jako organ nadzoru uznał za istotnie naruszającą prawo – a w konsekwencji stwierdził jej nieważność – uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 30 marca 2010r. Nr LIV/280/10 podjętą na podstawie m.in. art. 24 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowiącego, że "Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami". Odmawiając zatwierdzenia taryf Rada Miejska w Kowarach wskazała, że sporządzone zostały niezgodnie z przepisami, uniemożliwiły Radzie wykonanie czynności, o których mowa w art. 21 ust. 5 i ust. 6 wskazanej powyżej ustawy, a ponadto naruszają art. 24 ustawy poprzez naruszenie zasady "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów", spowodowane nierzetelnym sporządzeniem planów i kalkulacji kosztów. Nie można zatem uznać- przyjmując wskazywane wcześniej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy, że uchwała poddana kontroli organu nadzoru została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Wojewoda Dolnośląski nie zarzucił również w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanej uchwały. Istotne przy tym jest, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeżeli rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (tak: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344 607; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320 813). Zasadność uznania aktu organu gminy za sprzeczny z prawem musi być wykazana (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002r., op. cit; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Kontrola legalności aktu nadzoru polega na zbadaniu, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść i argumentacje zawartą w uzasadnieniu może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05, Lex nr 190588). W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano sprzeczności z prawem – uwzględniając przyjętą koncepcję tej przesłanki – zakwestionowanej uchwały. Zważyć należy, że istotnie zakres czynności do jakich uprawniony i zobligowany został wójt (burmistrz czy prezydent miasta) jednoznacznie określa w przepis art. 24 ust. 4 powołanej powyżej ustawy i zgodnie z zawartym w nim wskazaniem ustawodawcy organ wykonawczy gminy sprawdza czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (tzn. koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryf) pod względem celowości ich ponoszenia. Oznacza to, że weryfikacja która ma być dokonywana w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały przez radę gminy dotyczy tylko konkretnie określonych kosztów, a podstawę tych czynności może stanowić wyłącznie ewidencja (dokumentacja) księgowa. Natomiast w myśl przywołanego wcześniej przepisu art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W uznaniu Sądu należy zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 powołanej powyżej ustawy "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług", przy czym przepisy § 6 i § 7 ust. 1 i ust. 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz zarzutów rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wskazując wyznaczniki niezbędnych przychodów, w tym koszty wielorakiego pochodzenia określają także ich relacje, a w istocie bezpośredni związek z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Z tych względów nie można przyjąć, iż okolicznością bez znaczenia jest – jak przyjmuje organ nadzoru – to, że plan ten do momentu podejmowania przez Radę Miejską w Kowarach uchwały w trybie art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie został uchwalony. Zdaniem Sądu aktualny plan, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 powołanej powyżej ustawy oznacza plan uchwalony, a nie opracowany projekt planu, który nie został uchwalony przez radę gminy. Takie stanowisko prezentował zresztą Wojewoda Dolnośląski przed tutejszym Sądem w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Wr 1621/02, zakończonej wyrokiem z dnia 2 marca 2005r. uwzględniającym skargę organu nadzoru. W uznaniu Sądu nie jest możliwe dokonanie w sposób prawidłowy oceny co do zgodności taryf z przepisami w odniesieniu do projektu planu. Jeżeli bowiem plan wymaga uchwalenia przez radę gminy, stosownie do przepisu art. 21 ust. 5 powoływanej ustawy, to znaczy, że ustawodawca przyznaje temu dokumentowi określoną rangę, która ma przełożenie w sferze materialno-prawnej i faktycznej. Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela poglądu organu nadzoru o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z powodów wskazanych przez Radę Miejską w skardze tzn. z powodu niespełnienia przesłanki upływu terminu określonego w ust. 5 wskazanego powyżej przepisu ustawowego. Mając na względzie okoliczności wcześniej przedstawione Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że Wojewoda Dolnośląski nie wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały – zgodnie z art. 148 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.