I OSK 117/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA. Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 80/19 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 26 listopada 2018 r. nr SKO-62-18/18 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 26 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Bd 80/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 26 listopada 2018 r. nr SKO-62-18/18 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M.D. Zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zarzuciła sądowi I instancji naruszenie: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miało naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji poprzez nie odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w odwołaniu a kwestionujących prawidłowość prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miało naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 i 2 kpa poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału sprawy, nieujęcie w uzasadnieniu ' zaskarżonej decyzji, jakie fakty uznano za udowodnione oraz nieorzeczenie o całym l przedmiocie postępowania, 3. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miało naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1, 77, 78 kpa poprzez naruszenie zasady bezstronności oraz dokonanie oceny materiału sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie a także błędne założenie, iż ofiarowany przez stronę materiał dowodowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, 4. naruszenie przepisów postępowania tj, art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a jedynie do zapoznania się z aktami sprawy, 5. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez uznanie, iż stan zdrowa wnioskodawczyni nie stanowi uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Mając powyższe zarzuty na względzie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Wskazując na naruszenie art.13 ust.2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991r. w skardze kasacyjnej wskazano, że sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że stan zdrowia wnioskodawczyni nie stanowi uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Należy przypomnieć, że art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, będący podstawą wydania decyzji w sprawie, stanowi, iż zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już dokonywał wykładni powyższego przepisu i orzecznictwo dotyczące " szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" jest już utrwalone i jednolite. W orzecznictwie tym przyjęto, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zatem, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Natomiast użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien, po uprzednim zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Przy czym należy pamiętać, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek. Zatem, możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy do sytuacji szczególnych, wyjątkowych, a właściciel lasu powinien wykazać szczególnie uzasadnioną potrzebę dokonania takiej zmiany. To na właścicielu lasu spoczywa ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby. Natomiast sposób sformułowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, który jako jedyną przesłankę wymienia "szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu" prowadzi do wniosku, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek dokładnego zbadania tej przesłanki w jednostkowej sytuacji strony wnioskującej i dokonania oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, dokonały takiej oceny, zasadnie odmawiając zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu leśnego na użytek rolny. Przedmiotowa działka stanowi część większego kompleksu leśnego. Obszar ten ma charakter lasu rozumianego jako ekosystem leśny, to zaś przemawia za utrzymaniem lasu na wskazanym terenie i koniecznością ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją. W związku z tym nie było potrzeby prowadzenia w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i poszukiwania dodatkowych dowodów w celu wykazania, że po stronie skarżącej występuje szczególnie uzasadniona potrzeba, skoro sama skarżąca takich dowodów nie dostarczyła, zaś ustawodawca w art. 13 ust. 2 przyznał z przyczyn wskazanych powyżej prymat interesowi społecznemu. Skarżąca nie wykazała, aby zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które miałyby szczególnie uzasadniać zmianę lasu na użytek rolny. W złożonym wniosku wskazano, że podstawę żądania stanowi stan zdrowia skarżącej bez bliższego wyjaśnienia. Nie jest zatem wiadomym na czym polega szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać wynikająca ze stanu zdrowia. Słowo "potrzeba" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim, przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów, o czym była już mowa powyżej. Takie okoliczności nie zostały zaś w niniejszej sprawie wykazane. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być bowiem na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Przewidziana w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przepisem art. 13 ust. 1 tej ustawy obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu lasów i zapewnieniu ciągłości ich użytkowania. Skoro zatem zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a w niniejszej sprawie nie wykazano, aby taka sytuacja wystąpiła, to zasadnie odmówiono zmiany lasu na użytek rolny. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach należy uznać za chybiony. W tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone decyzje nie naruszają granic uznania administracyjnego, w ramach których orzekały organy obu instancji i w konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i 78 Kpa. W przedmiotowej sprawie organy, po wyważeniu interesu skarżącej i interesu publicznego jednoznacznie wykazały, że uzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony. Nie zostały także naruszone przepisy postępowania odpowiedzialne za gromadzenie przez organ materiału dowodowego i należyte wyjaśnianie stanu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Wobec tego także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa nie zostały naruszone. Organy administracji w sposób szczegółowy dokonały oceny materiału dowodowego, zarówno przedstawionego przez stroną, jak i dostępnego organowi z urzędu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.