II SA/Bd 80/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. - J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. II SA/Bd 80/19 UZASADNIENIE Decyzją Starosty [...], wydaną w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 ustawy o lasach 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018r., poz. 2129, ze zm. dalej: "ustawa") odmówił wnioskodawczyni M. D. wyrażenia zgody na zmianę lasy na użytek rolny na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] W jej uzasadnieniu wskazano iż przedmiotowa działka jest zaewidencjonowana jako las, a zatem gospodarowanie nim winno odbywać się zgodnie z Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu. Część działki o zmianę której wnioskowano podlega obowiązkowi odnowienia drzewostanu, a na właścicielach lasów ciążą określone w ustawie obowiązki m.in. trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. W myśl przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wyjątkowo tzn. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie została wykazana. Podkreślono, że prośba musi być umotywowana szczególnymi okolicznościami, a takimi nie są okoliczności związane ze stanem zdrowia wnioskodawczyni. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. D. podnosząc zarzuty naruszenia procedury administracyjnej polegające przede wszystkim na nie dokonaniu wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a także nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione oraz brak rozstrzygnięcia co do całości przedmiotu postępowania. Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018r. nr SKO- 62-18/18 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Posiłkując się poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym SKO podkreśliło, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Z tego względu to właśnie strona powinna wykazać, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż wnioskowana zmiana jest dla niej niezbędna. Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Organ II instancji dla uzasadnienia zaprezentowanego powyżej poglądu powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, utrwalone i jednolite na gruncie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, które sprowadza się do podkreślenia wyjątkowości sytuacji, w których taka zgoda może być wyrażona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji w aspekcie spełnienia wskazanych powyżej przesłanek uznało, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, a właścicielka przedmiotowej działki nie wskazała w toku postępowania na inne niż stan jej zdrowia argumenty. W ocenie organu odwoławczego okoliczności te –aczkolwiek nie są kwestionowane przez organy orzekające – to jednak nie przemawiają za tym, aby uznać, iż posiadanie gruntu rolnego jest wnioskodawczyni niezbędne, skoro nie prowadzi ona gospodarstwa rolnego. Jednocześnie organ ten nie uznał za wiarygodne i poparte racjonalną argumentacją twierdzenie właścicielki przedmiotowej działki, że ze względu na stan zdrowia wnioskodawczyni koniecznością jest prowadzenie na tej działce gospodarki rolnej zamiast leśnej. Skargę na tę decyzję wniosła wnioskodawczyni M. D. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i kpa i § 3 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez nie odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w odwołaniu, a kwestionujących prawidłowość prowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, 2. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 i 2 kpa poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału sprawy, nieujęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie fakty uznano za udowodnione oraz nieorzeczenie o całym przedmiocie postępowania, 3. naruszenie art. 8 § 1, 77, 78 kpa poprzez naruszenie zasady bezstronności oraz dokonanie oceny materiału sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie a także błędne założenie, iż ofiarowany przez stronę materiał dowodowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, 4. naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a jedynie do zapoznania się z aktami sprawy, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 13 ust.2 ustawy o lasach poprzez uznanie, że stan zdrowia wnioskodawczyni nie stanowi uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca doprecyzowała ww. zarzuty oraz powołała szczegółową argumentację na ich uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów powołanych przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U z 2018r. poz.2129), stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Jednocześnie art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Jednocześnie art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Skoro zatem ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, skarżąca – będąca właścicielką lasu, wnioskującą o zmianę jego przeznaczenia na użytek rolny, uzasadniła wniosek ten faktem, że nie cała powierzchnia przedmiotowej działki porośnięta jest lasem. W ocenie skarżącej, klasyfikacja nieruchomości na użytek leśny dokonana na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1997r. była i nadal jest niezgodna z istniejącym stanem faktycznym. W toku postępowania administracyjnego skarżąca doprecyzowała i uzasadniła żądanie poprzez wskazanie, że przedmiotem wniosku o zmianę lasu na użytek rolny jest część działki nr [...] o powierzchni [...]ha, a powodem jego złożenia są problemy zdrowotne właścicielki . Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że konstrukcja art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że organ go stosujący, działający w warunkach uznania administracyjnego, ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W związku zaś z tym, że przesłanka ta nie została ustawowo sprecyzowana ani wyjaśniona, jej rozumienie wypracowała praktyka orzecznicza, do której to, tut. Sąd się przychyla. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że owo niezdefiniowane ustawowo pojęcie: "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu", należy pojmować jako sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., II SA/Po 827/17, Lex nr 2511257). Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (II OSK 1448/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Musi to być realna (a nie potencjalna) potrzeba wykraczająca poza potrzebę zwykłą, (a więc wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami), która w sytuacji konkretnego właściciela, przeważa nad ww. ciążącymi na nim obowiązkami ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowa wykładnia ww. przepisu nie może być bowiem oderwana od całości uregulowań ustawy o lasach, co wskazuje na konieczność interpretacji zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" jako: "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 września 2016 r., II SA/Bk 463/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana poprzez pryzmat ciążących na nim, ww. obowiązków oraz celów ustawy o lasach, powinna mieć zatem wagę przewyższającą wartości chronione przedmiotową ustawą. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet jej zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i wartości nią chronionych. W odniesieniu zaś do okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że wywiedziona w ww. zakresie argumentacja skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że planowany do przekształcenia grunt leśny nie jest zalesiony, a zatem zapisy w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem rzeczywistym działki. Ponadto skarżąca uznała, że zasadność jej wniosku o zmianę lasu na grunt rolny potwierdza zły stan jej zdrowia. W ocenie tut. Sądu, rację mają orzekające w sprawie organy, że aktualna sytuacja życiowa skarżącej nie wymaga dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny, nawet jeżeli skarżąca nie zgadza się z dotychczas ujawnioną w ewidencji gruntów klasyfikacją tego gruntu. Aktualizacja danych zawartych w Ewidencji Gruntów i Budynków nie stanowi przy tym istoty niniejszego postępowania oraz dokonywana jest w trybie opisanym w odrębnej ustawie. O kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają przy tym dane z ewidencji gruntów, a nie okoliczność pozbawienia gruntu roślinności leśnej, z czym wiąże się natomiast ustawowy obowiązek właściciela lasu do odnawiania upraw leśnych. Potrzeba rolniczego użytkowana przez skarżącą gruntu, która uzasadniona została przede wszystkim względami subiektywnymi, nie mogła zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Mają rację również organy oceniając, że stan zdrowia skarżącej nie może być racjonalną przesłaną odejścia od zasady utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Skoro bowiem stan zdrowia skarżącej nie pozwala jej na użytkowanie lasu, to tym bardziej niemożliwym byłoby prowadzenie na przedmiotowej działce gospodarki rolnej. Reasumując: w ocenie Sądu, zamiar skarżącej dotyczący zagospodarowania części działki na cele rolnicze niewątpliwie wskazuje, że posiada ona interes w zmianie przeznaczenia gruntu, jednakże nie oznacza jej szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie oznacza, że stanowi to wystarczającą przesłankę do żądanej zmiany przeznaczenia działki i organy winny się do tego wniosku przychylić (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2796/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przez orzekające organy przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał je za niezasadne. Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie nasuwają wątpliwości co do ich prawidłowości. W oparciu o powyższy materiał dowodowy, a także argumentację przedstawioną przez skarżącą, organy obu instancji słusznie uznały, że obiektywne kryteria obowiązku zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, przemawiały na niedopuszczalnością zmiany wyżej opisanego fragmentu leśnego na użytek rolny. Zaskarżona decyzja została właściwie uzasadniona, a argumentacja w niej zawarta wynika z rozważenia wszystkich zarzutów odwołania. Nie doszło zatem - wbrew zarzutom skargi, do naruszenia przepisów procesowych. Mając na uwadze powyższe, w ocenie tut. Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tego też względu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.