II OZ 546/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 482/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg J. S., K. T., I. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr I-III.7821.14.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. J. S. w skardze do WSA w Rzeszowie na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr I-III.7821.14.2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D. oraz drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D. wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową ul. [...] w D. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zadania pod nazwą Rozbudowa skrzyżowania dróg gminnych nr [...] ul. [...] w D., nr [...] ul. [...] w D. z drogą powiatową ul. [...] w D.", wystąpił o "zabezpieczenie wykonalności ww. decyzji, gdyż posiada wiadomości, że został już wybrany wykonawca". Sąd zakwalifikował ów wniosek jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 482/23 odmówił wstrzymania jej wykonania. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. i przedmiot zaskarżonej decyzji podkreślił, że w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 176), które mają służyć uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji drogowych. Rozwiązania tam przewidziane obliczone są na szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. Wobec czego w sposób istotny ograniczają również możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji. Wynika to z konieczności przyznania prymatu interesowi społecznemu i gospodarczemu objawiającemu się w szybkiej i skutecznej budowie dróg publicznych nad słusznym interesem strony. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że okoliczności we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinny być wiarygodne, rzetelne i przekonujące, gdyż wstrzymanie wykonania tej decyzji zaburzyłoby proces inwestycyjny i z pewnością naruszałoby ważny interes społeczny. Wnioskodawca powinien wykazać konkretne okoliczności, z których wynikałoby, ze zasadne jest wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Mają to na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie przedstawił on właściwie żadnych okoliczności na poparcie swojego wniosku. Stwierdził jedynie, że posiada wiadomości o tym, że wykonawca został już wybrany, bez odniesienia się do przesłanek uzasadniających wstrzymanie. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie, zwłaszcza dotyczącego realizacji inwestycji drogowej spowodowało odmowę wstrzymania. Wnioskodawca nie dopełnił obowiązku poparcia wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. Sąd postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 482/23, II SA/Rz 484/23 (skarga I. T.) i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 482/23. I. T. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez nie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności ze skarg skarżących i dalszych pism skarżących, które uzasadniały wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na realne niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącym znacznej szkody oraz realne prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji, a w rezultacie nie rozpoznanie istoty sprawy. 2. art. 163 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania w całości zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w sferze prywatnej i publicznej, a w szczególności: a) pozbawienie działki skarżącej nr [...] charakteru działki budowlanej ze względu na szerokość nowoprojektowanej drogi i nowego skrzyżowania z planowaną infrastrukturą, jak również uniemożliwienie jej wykorzystywania zgodnie z celem i funkcją, b) narażenie na wydatkowanie środków publicznych na ww. inwestycję, której realizacja może być uznana w wyniku rozpoznania skargi skarżących, jako niezasadna i naruszająca prawo, co niewątpliwie z punktu widzenia interesu publicznego (finansów publicznych), uzasadnia wstrzymanie realizacji inwestycji do czasu prawomocnego zakończenia sądowo-administracyjnej kontroli decyzji objętej skargą. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. S. żądając wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D., drogi gminnej nr [...] ul. [...] w D., rozbudowie skrzyżowania z drogą powiatową ul. [...] w D. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, nie wykazał wymaganych z uwagi na przedmiot decyzji, okoliczności o szczególnym charakterze, które uzasadniałby wstrzymanie realizacji tej inwestycji drogowej z narażeniem interesu społecznego i gospodarczego, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych w specustawie drogowej. Wobec tego Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym postanowieniu zasadnie zwrócił uwagę, że przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uwzględnienia wymagają uregulowania ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji drogowych. Rozwiązania przewidziane w specustawie mają bowiem zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. W istocie mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób zasadniczy ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Oczywiście wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, ale oceniając argumentację wniosku nie można pominąć wyjątkowego charakteru specustawy, której celem, jak wyżej wskazano, jest umożliwienie sprawnego prowadzenia inwestycji z zakresu dróg publicznych. Wobec powyższego argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne, bowiem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i naruszałoby ważny interes społeczny. W zażaleniu skarżąca wskazuje, że za uwzględnieniem wniosku przemawia wystąpienie znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków poprzez budowę dróg na jej działce. W przypadku uwzględnienia skargi zrealizowana inwestycja drogowa okaże się bezprawna, a publiczne środki finansowe przeznaczone na tą inwestycję w związku z tym będą musiały być uznane jako wydatkowane bezpodstawnie z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Niewątpliwie nie jest to pożądane z punktu widzenia interesu publicznego. Przywrócenie stanu poprzedniego będzie niosło istotne trudności natury technicznej ale pociągnie za sobą konieczność poniesienia dodatkowych kosztów. Zdaniem NSA, tego rodzaju argumentacja nie przemawia za wstrzymaniem wykonania decyzji. Wywłaszczenie gruntów prywatnych jest nieodłączną procedurą w tego rodzaju inwestycjach bowiem trudno przeprowadzić inwestycję liniową jaką jest droga wyłącznie po gruntach publicznych. Jest to normalny skutek tego rodzaju decyzji i nie może być kwalifikowany jako okoliczność szczególna, która ma przemawiać za wstrzymaniem inwestycji istotnej z punktu widzenia interesu publicznego. Jeśli chodzi o możliwość wydatkowania środków publicznych na inwestycję, która z uwagi na ewentualne wady prawne nie dojdzie do skutku i będzie konieczne doprowadzenie wykorzystanych terenów do stanu poprzedniego, to okoliczność taka nie wskazuje na szkodę czy trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącej bowiem ryzyko uchylenia decyzji i tego konsekwencje dotykają wyłącznie inwestora. Wskazywana w zażaleniu okoliczność utraty wartości nieruchomości z uwagi na zakres ingerencji inwestycji w działkę żalącej się (nr [...]) oraz znaczne ograniczenie faktycznej możliwości jej zagospodarowania jako działki budowlanej co doprowadzi do ograniczenia jej funkcjonalności także nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Specustawa drogowa przewiduje bowiem obowiązek wywłaszczenia za odszkodowaniem co oznacza, że utracona wartość będzie podlegała wycenie i wypłacie, a jeśli pozostała części nieruchomości nie będzie przedstawiała wartości dla właściciela, może ona wnioskować o wykupienie jej pozostałej części. Naturalną konsekwencją realizacji inwestycji drogowej jest wywłaszczenie właścicieli działek przeznaczonych pod drogę i wskutek tego ograniczenie możliwości ich zabudowy w sposób dotychczasowy lub planowany a także ograniczenie ich funkcjonowania. Ustawodawca właśnie dlatego przewidział różne odszkodowania aby wyrównać szkody powstałe w wyniku prowadzenia tego typu inwestycji. Jeszcze raz należy zaznaczyć, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją wyjątkową i mogą ją uzasadniać tylko okoliczności o szczególnym charakterze po stronie wnioskujących o wstrzymanie. Nie są tego rodzaju okolicznościami normalne skutki wywoływane danego rodzaju decyzją. W niniejszej sprawie szczególność powyższa musi ponadto uzasadniać priorytet interesu indywidualnego nad interesem gospodarczym inwestora i interesem publicznym społeczności. Restrykcyjna ocena interesu skarżącej względem przywołanych wartości, w ocenie NSA, nie uzasadnia wstrzymania. Przedstawione okoliczności jakkolwiek dotkliwe dla skarżącej są normalnym skutkiem wykonania tego rodzaju decyzji i wobec tego nie została wykazana i nie wynika z akt sprawy konieczność zabezpieczenia skarżącej przed nimi. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem za odszkodowaniem części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Przysługujące stronie odszkodowanie stanowi rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroni interesy jej dotychczasowego właściciela. Ewentualne uchylenie decyzji skutkujące potrzebą przywrócenia stanu poprzedniego na nieruchomościach zajętych pod inwestycję nie wskazuje na trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącej (odwrócenie skutków działań podjętych w związku z przygotowaniem gruntu pod inwestycję) bowiem negatywne tego skutki obciążają wyłącznie inwestora. To on ponosi odpowiedzialność za przywrócenie terenu do stanu poprzedniego i pokrywa tego koszty. Zdaniem NSA, tylko utrata obiektów podlegających szczególnej ochronie prawnej (zabytki czy tereny o szczególnej wartości dla środowiska) mogą uzasadniać wstrzymanie inwestycji drogowej. Za wstrzymaniem może przemawiać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla majątku, który nie będzie mógł być wynagrodzony późniejszym zwrotem jego wartości. Według żalącej się argumentem za wstrzymaniem nie jest także zasadność prowadzenia inwestycji. Wskazuje ona w zażaleniu, że Sąd nie wyważył interesu publicznego i prywatnego bowiem nie wziął pod uwagę, że rozbudowa drogi ma służyć interesom kilku domostw (dojazd do kilku domów). Nie korzysta zatem ze szczególnego prymatu, nie jest pilna i niecierpiąca zwłoki. Wstrzymanie inwestycji nie naruszałoby ponad przeciętną miarę interesu społecznego, gdyż z uwagi na charakter inwestycji nie spowodowałoby zaburzenia procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja nie jest kontynuacją czy wydłużeniem jakiejś większej inwestycji, zatem interes społeczny w przypadku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ucierpi, a na pewno nie w takim stopniu, aby poświęcać interes prywatny. Skoro inwestor Gmina zdecydowały się na rozbudowę drogi, która jest drogą publiczną (dwie drogi gminne, skrzyżowanie z drogą powiatową), to nie można twierdzić, że wstrzymanie takiej inwestycji nie naruszy procesu inwestycyjnego, który ma służyć interesowi publicznemu. Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że inwestycja ma doprowadzić do poprawy jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg. Droga uzyska normatywną szerokość jezdni i poprawę dotychczasowej nawierzchni będącej w złym stanie. Poprawi się stan techniczny dróg, bezpieczeństwo ich użytkowników oraz walory estetyczne i komunikacyjne terenu. Tereny budowlane uzyskają połączenie z drogami gminnymi. Inwestycja nie musi być elementem większej inwestycji by mówić o zakłóceniu procesu inwestycyjnego. Chodzi tu o zakłócenie przedmiotowej inwestycji. Wstrzymanie wykonania decyzji doprowadzi do braku możliwości prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową wskazanych dróg. Z tego powodu we wniosku o wstrzymanie trzeba wskazać szczególnego rodzaju okoliczności, które z uwagi na swoją doniosłość uzasadniać będą postawienie interesu publicznego i gospodarczego poniżej interesu prywatnego. Poprawa jakości i bezpieczeństwa na drodze gminnej, która dotychczas nie spełniała określonych prawem parametrów szerokości, miała nawierzchnię złej jakości potwierdza, że za jej niezakłóconą realizacją przemawia interes publiczny. Okoliczność, że prowadzi obecnie do kilku domów nie zmienia tego, że służy celom publicznym bowiem jak wynika z wniosku umożliwi skomunikowanie bardzo ważnych dla gminy terenów mieszkaniowych. Obecnie skala zamieszkania tych terenów może jest niewielka ale jeśli są to tereny pod zabudowę mieszkaniową, to właśnie doprowadzenie dobrej jakości, bezpiecznej drogi spowoduje wzrost atrakcyjności dla tych terenów i szybsze pozyskanie potencjalnych inwestorów. Nie można zatem uznać, że skarżąca wykazała istnienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej określonej w art. 61 § 3 P.p.s.a.. Zarzuty podnoszone przez skarżącą podważają potrzebę realizacji inwestycji na terenie jej działki i kwestionują potrzebę prowadzenia takiej inwestycji przez gminę. Uzasadnienie prowadzenia inwestycji drogowej nie stanowi jednak przedmiotu oceny sądu tak na etapie wniosku o wstrzymanie jak i rozpoznania merytorycznego skargi. Wobec tego nie mogło to doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że lakoniczna i ogólnikowa argumentacja wniosku o wstrzymanie nie pozwoliła uznać, że w sprawie umożliwiającej realizację inwestycji drogowej powołane zostały okoliczności o szczególnym charakterze które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji będzie analizowana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.