II SA/Po 682/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. K., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i prawidłowości gospodarowania odpadami przez J. S. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że K. K., zamieszkały w miejscowości [...], wystąpił o przeprowadzenie kontroli firmy J. S. [...], zlokalizowanej w miejscowości [...] gmina [...], w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami. W związku z powyższym, w dniu [...] stycznia 2018 r. została przeprowadzona kontrola firmy [...] J. S. we wskazanym zakresie. Kontrola ta nie wykazała naruszeń w zakresie korzystania ze środowiska, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem. Następnie wskazano, że w sprawie tej wnioskodawca nie został uznany za stronę w myśl art. 28 K.p.a., albowiem – na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Po [...] – z dyspozycji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika interes prawny dla sąsiadów poparty przepisami prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. W Prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdyż nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. Jeżeli chodzi o interes prawny wywiedziony z regulacji dotyczących ochrony prawa własności, to interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które oddziaływać może działanie osoby fizycznej, wskazane w dyspozycji art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, podlega ochronie na innych podstawach normatywnych i w innych postępowaniach, niż to prowadzone na podstawie tego przepisu. W zażaleniu z dnia [...] maja 2019 r. K. K. podniósł, że nie wiadomo, czy organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych. Dodał, że we wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia tego, czy wnoszący podanie posiada legitymację procesową, gdy wyraźnie powołuje się na swój interes prawny, nie może być przedmiotem oceny organu. Badanie takie powinno odbyć się, ale po wszczęciu postępowania i dopiero ewentualne ustalenie braku legitymacji procesowej winno skutkować umorzeniem postępowania. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty w świetle podania, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podziela ocenę organu I instancji, iż w świetle treści art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny. W rozpoznawanej sprawie właściciel sąsiedniej nieruchomości nie wykazał jaki przepis prawa materialnego został naruszony w związku z postępowaniem prowadzonym w przedmiocie możliwości negatywnego oddziaływania firmy [...] na środowisko oraz prawidłowości gospodarowania odpadami, aby można było przyjąć, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Kolegium podkreśliło, iż z dyspozycji art. 363 Prawa ochrony środowiska nie wynika interes prawny dla sąsiadów poparty przepisami prawa cywilnego, który byłby chroniony w ten sposób, że ustalałby kompetencje danego organu do wydania decyzji w tej sprawie. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 363 Prawa ochrony środowiska dotyczy ochrony dobra wspólnego, którym jest ochrona środowiska, czyli stroną danego postępowania jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym czasie. Podmioty (także osoby trzecie), inne niż te, na które mają być nałożone obowiązki w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie mają przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji naprawczej. Wprost ze wskazanej ustawy wynika bowiem, iż podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Wynika to z faktu, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska). W skardze z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. i art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w zażaleniu. Dodał, że źródłem jego interesu są przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz przepisy prawa cywilnego, tj. art. 140 i 144. Nieruchomość skarżącego znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania warsztatu stolarskiego i lakierni. Zaznaczył również, że jeżeli przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to nie jest dopuszczalne wyprowadzanie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W odpowiedzi nas skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli sądu poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i prawidłowości gospodarowania odpadami przez [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że informację o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko i nieprawidłowego gospodarowania odpadami przez J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] "[...] Starosta [...] powziął na skutek pisma K. K. z dnia [...] listopada 2017 r., który działając na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., zażądał wszczęcia postępowania w tym zakresie. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."), jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Analogicznie, na mocy art. 363 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zgodnie z art. 363 ust. 2, przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Z art. 276 pkt 2 i 378 ust. 1 u.p.o.ś. wynika przy tym, że organem ochrony środowiska w sprawie, o której mowa w art. 262 i 263 tej ustawy, jest starosta. Co najistotniejsze w realiach rozpoznawanej sprawy, na mocy art. 375 u.p.o.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu. Z akt sprawy wynika ponadto, że po otrzymaniu pochodzącego od skarżącego żądania wszczęcia postępowania, organ podjął działania sprawdzające mające na celu ustalenie, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Podczas przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2017 r. przesłuchania strony J. S. zeznał, że na terenie posesji w miejscowości [...] nie prowadzi działalności gospodarczej , tzn. nie prowadzi produkcji mebli, w tym malowania mebli. Pod tym adresem zarejestrowana jest tylko działalność w centralnej ewidencji działalności gospodarczej. W dniu [...] stycznia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę na terenie wskazanej posesji, podczas której stwierdzono, że budynek gospodarczy został przekształcony w obiekty do prowadzenia działalności. Podczas kontroli właściciel przedstawił zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2017 r., tj. zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów. Podczas kontroli stwierdzono, że pomieszczenia są "puste", nie jest w nich prowadzona produkcja. Nie stwierdzono obecności żadnych odpadów w kontrolowanych pomieszczeniach. Na podstawie powyższych czynności sprawdzających organ doszedł do przekonania, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia na J. S. w drodze decyzji obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zdaniem organu nie było również podstaw do wystąpienia na mocy art. 379 ust. 5 u.p.o.ś. do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje jednak sposób załatwienia pisma strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. o wszczęcie postępowania, a więc żądania pochodzącego od osoby, której w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu mógłby przysługiwać status strony tego postępowania. Wbrew stanowisku wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 363 ustawy nie są bowiem w każdym przypadku wyłącznie podmioty, na które są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Konkluzja ta jednoznacznie wypływa z treści art. 362 ust. 2a u.p.o.ś., zgodnie z którym jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższemu rozumowaniu nie stoi przy tym na przeszkodzie treść wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Po [...], wydanego w przedmiocie stwierdzenia bezczynności Starosty [...] w zakresie wniosku K. K. z dnia [...] listopada 2017 r., którym zarówno organy jak i Sąd w składzie rozpoznającym są związani na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), albowiem Sąd nie wykluczył w nim kategorycznie, że skarżący nie mógłby być stroną postępowania, o ile doszłoby do jego wszczęcia. Wskazał jedynie, że stroną postępowania z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska "jest w zasadzie tylko podmiot, na który są nałożone obowiązki zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie jednak wskazał, że "właściciel sąsiedniej nieruchomości może być stroną tego postępowania tylko wówczas, jeżeli wykaże swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny." W konsekwencji, mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania, zdaniem Sądu organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, choć wadliwie uzasadniły to brakiem uznania K. K. za stronę postępowania. Niewątpliwie bowiem skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością położoną w miejscowości [...], gm. [...]. W orzecznictwie sądowym zwraca się natomiast uwagę, że przepis art. 375 u.p.o.ś. ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają stosowania art. 28 K.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III – Odpowiedzialność administracyjna (art. 362–375). Wobec powyższego właścicielowi nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko należy przyznać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 362 u.p.o.ś. (którego przepisy stosuje się odpowiednio przy postępowaniu z art. 363 u.p.o.ś.), którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego. Skoro jednak nie było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż organ ustalił, że na spornej nieruchomości nie jest prowadzona działalność gospodarcza, a sygnał o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie pochodził od osoby, której mógłby przysługiwać status strony postępowania w przypadku jego wszczęcia, prawidłowym rozstrzygnięciem w sprawie było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Powyższa konstatacja jest zgodna z zajętym przez WSA w Poznaniu we wspomnianym już wyroku z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Po [...] stanowiskiem, że nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, prawa do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach procesowych albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Konkludując, kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy miało to, że jak wynika z art. 375 u.p.o.ś. postępowanie w sprawie prowadzonej w oparciu o przepis art. 363 ust. 1 tej ustawy organ może wszcząć jedynie z urzędu. Przepis art. 375 u.p.o.ś., mający charakter lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 K.p.a. (zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu), stanowi bowiem, że postępowania w sprawie wydania decyzji o jakich mowa w dziale III tej ustawy, a zatem także w oparciu o przepis art. 363, wszczyna się z urzędu. Z tego względu, niezależnie od oceny interesu prawnego K. K. do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 363 ust. 1 u.p.o.ś., czego dotyczyły zarzuty skargi, wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a organ I instancji w tej sytuacji zasadnie – w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania na wniosek (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 397/17 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne posiadanie przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu nie jest bowiem tożsame z uprawnieniem do żądania wszczęcia takiego postępowania. Po wpłynięciu wniosku K. K. organ winien był zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. W pewnych bowiem sytuacjach podjęcie przez organ administracji publicznej z urzędu działań sprawdzających, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej w postępowaniu jurysdykcyjnym wymaga zebrania danych, które dopiero mogą wskazać na to, że zaistniał stan faktyczny odpowiadający określonemu w normie prawa materialnego, z którym ta norma wiąże konsekwencje podlegające skonkretyzowaniu przez organ administracji publicznej z urzędu. Informacje na temat zaistnienia takiego stanu faktycznego organ administracji publicznej może uzyskać właśnie w wyniku podjętych przez siebie czynności sprawdzających. Podjęcie przez upoważnione organy czynności kontrolnych nie stanowi wówczas o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tych czynności będzie decydował ewentualnie o potrzebie wszczęcia takiego postępowania (wyrok NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 25/07). Jak wynika z akt sprawy, Starosta podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie znalazł, a jego stanowisko w tym zakresie znajduje oparcie w przeprowadzonych czynnościach sprawdzających. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania była w pełni zasadna i odpowiadająca prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.