II SAB/Wr 94/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. S. (zwana dalej skarżącą, stroną skarżącą), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1417/2022 z dnia 13 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina K.(1). Strona wniosła o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania odwołania, stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi zarzucono naruszenie: - art. 8 i 10 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu administracji publicznej oraz pozbawienie strony możliwości czynnego udziału, - art. 35 k.p.a. poprzez niezastosowanie, skutkujące nierozpoznaniem odwołania skarżącej w przewidzianych prawem terminach, - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu pełnomocnika skarżącej w doręczaniu pism w sprawie, - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. oraz art. 63 § 3 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozostawieniu bez rozpoznania podania tj. odwołania skarżącej podpisanej przez jej pełnomocnika, a przez to spełniającego warunki formalne wskutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu przez organ, iż podpisanie odwołania wymaga osobistego działania strony, a podpis pełnomocnika pod odwołaniem nie rodzi skutków prawnych. W uzasadnieniu strona wskazała, że pismem z 9 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewody Dolnośląskiego odwołanie wraz z wnioskiem o prawidłowe doręczenie wydanej decyzji z uzasadnieniem wskazując, iż w toku postępowania ustanowiła w sprawie pełnomocnika i to jemu winna zostać doręczona decyzja organu I instancji. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia odwołania poprzez jego podpisanie, co zdaniem strony zostało dokonane z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 19 lipca 2022 r. pełnomocnik w osobie adw. H. M. przedłożył podpisany przez pełnomocnika egzemplarz odwołania oraz ponownie zażądał doręczania pism na ręce pełnomocnika. W dniu 6 października 2022 r. organ doręczył zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi zawiadomienie o pozostawieniu podania bez rozpoznania. W ocenie Wojewody odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, bowiem nie czyni ono zadość wezwaniu organu - złożony podpis jest podpisem pełnomocnika, a organ domagał się w wezwaniu podpisu skarżącej, jako wnoszącej odwołanie. Zdaniem strony skarżącej organ z rażącym naruszeniem prawa przyjął, że odwołująca się powinna samodzielnie podpisać odwołanie i nie mógł tego uczynić pełnomocnik, chociaż pełnomocnik 5 kwietnia 2022 r. złożył do akt sprawy pełnomocnictwo (udzielone 1 kwietnia 2022 r.) do działania w sprawie oraz zbadał akta sprawy w obecności uprawnionego pracownika Starostwa. Tym samym od tego dnia wszelką korespondencję należało doręczać bezpośrednio pełnomocnikowi. Tymczasem organ I instancji całkowicie pominął pełnomocnika przy doręczeniu decyzji administracyjnej, czym też naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Dalej skarżąca podniosła, iż również na etapie postępowania odwoławczego organ pominął pełnomocnika kierując wezwanie o podpisanie odwołania do skarżącej, a dalej z naruszeniem przepisów o reprezentacji przyjął , iż brak formalny odwołania nie został uzupełniony prawidłowo, gdyż zostało ono podpisane przez pełnomocnika skarżącej, a nie ją samą i zawiadomił stronę o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Skarżąca podniosła, że art. 32 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Uzupełnienie braku formalnego nie jest czynnością wymagającą osobistego działania strony, a zatem wezwanie organ powinien przesłać do pełnomocnika. Przepis ten – zdaniem strony - przewiduje bezwzględną możliwość podpisywania przez pełnomocnika wszelkich pism, bez względu na to czy złożyła je strona, czy jej pełnomocnik. Pełnomocnik ten składa bowiem oświadczenie woli za stronę na mocy pełnomocnictwa, które rodzi tożsame skutki prawne jak samodzielny podpis strony. W tych okolicznościach uznać należy, iż organ jest bezczynny a bezczynność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż organ świadomie pomija osobę pełnomocnika, narażając stronę na negatywne skutki procesowe. Bezpodstawnie ogranicza prawo strony do bycia zastępowaną przez profesjonalnego pełnomocnika również przerzucając jedynie na stronę możliwość uzupełnienia odwołania, a pełnomocnika tego prawa pozbawiając. Nagannym jest zdaniem strony takie postępowanie organu, które godzi w prawa strony i nie licuje z fundamentalną zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasadą legalizmu, których odzwierciedleniem jest art. 7 Konstytucji i art. 6 i 8 k.p.a. Taka kwalifikacja postępowania organu uprawnia Sąd do wymierzenia grzywny - w myśl art. 149 §2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie organu wskazuje bowiem, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że przepisy k.p.a. przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania oraz umożliwiają wniesienie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) zarówno pisemnie jak i za pomocą telegrafu, telefaksu, ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę organu administracji publicznej. Warunkiem koniecznym jest jednak, że każde podanie winno być podpisane przez wnoszącego. W sytuacji zatem, w której strona postępowania wnosi niepodpisane podanie (odwołanie) organ powinien wezwać ją do uzupełnienia pisma przez jego własnoręczne podpisanie, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy skarżąca wniosła odwołanie, to strona, a nie jej pełnomocnik zainicjowała postępowanie odwoławcze i zobligowana była do podpisania odwołania. Tylko zatem skarżąca uprawniona była do uzupełnienia braku formalnego podania, a podniesione w skardze kwestie należy uznać za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 1417/2022 z dnia 13 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina K.(1). Pozostawienie odwołania bez rozpoznania było wynikiem uznania przez organ, że nie został uzupełniony jego brak formalny przez podpisanie odwołania. Zdaniem Sądu, pozostawienie przez Wojewodę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., odwołania skarżącej bez rozpoznania narusza prawo, a co za tym idzie organ odwoławczy pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia ww. odwołania. Bezpodstawne bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny. Bezczynność rozumiana musi być w tym wypadku jako niepodejmowanie nakazanej prawej czynności zmierzającej do zakończenia postępowania administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). W realiach badanej sprawy naruszenie prawa, które stwierdził Sąd rozpoznający skargę przejawia się w nieuprawionym przyjęciu, iż ustanowiony w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pełnomocnik nie mógł podpisać odwołania. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z przepisów art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. wyprowadzić trzeba wniosek co do możliwości pełnej reprezentacji strony przez pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Następstwem udzielenia pełnomocnictwa jest powstanie po stronie pełnomocnika uprawnienia do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, a prawo to dotyczy reprezentowania mocodawcy w całej sprawie. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II GSK 509/15, LEX nr 2142311) "Przepisy o pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich zakresu umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Oznacza to, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli więc udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej – w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, z wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy". Tym samym nie ma powodów aby ograniczać prawo do podpisania odwołania, nawet w sytuacji gdy zostało ono wniesione osobiście przez stronę, ale zarówno z treści odwołania jak również z okoliczności sprawy wynika, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. Stąd w ocenie Sądu pozbawionym podstaw prawnych było przyjęcie, iż brak formalny odwołania w postaci zaniechania podpisania odwołania nie został uzupełniony, w sytuacji gdy w wyznaczonym przez organ terminie ustanowiony w sprawie pełnomocnik podpisał odwołanie, a w aktach sprawy jest pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą w dniu 1 kwietnia 2022 r. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Wojewoda pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia wniesionego odwołania i w tym zakresie zasadnym było zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tegoż odwołania w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, co też orzeczono w pkt I i III sentencji wyroku. Nadto, Sąd uznał, że jakkolwiek w sprawie doszło do bezczynności, jednakże bezczynności nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do przypisania kwalifikowanej bezczynności. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi przy tym posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Do uznania zatem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów i to nawet kilkukrotne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wr 57/17, CBOSA). Tymczasem w realiach badanej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że organ w sposób celowy zaniechał podejmowania czynności w sprawie, czy też umyślnie zmierzał do niezałatwienia sprawy. Przeciwnie – podejmował on czynności ukierunkowane na nadanie wniesionemu odwołaniu dalszego biegu, a stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność wynika z załatwienia sprawy w niewłaściwej formie, tj. pozostawienia odwołania bez rozpoznania będącej wynikiem nieprawidłowej interpretacji przepisów. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt II sentencji. Zawarte w pkt. IV wyroku orzeczenie Sądu o oddaleniu dalej idącej skargi odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wymierzenie grzywny stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, gdyż grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skorzystanie z tego środka jest uzasadnione m.in., gdy realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której de facto mamy do czynienia nie z umyślnym, opieszałym działaniem ze strony organu, ukierunkowanym na zaniechanie rozpoznania odwołania, ale z uchybieniem co do błędnej wykładni przepisów procesowych. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.