II SAB/Wr 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. B., M. G., I. L.-P., W. L., E. M., J. S. i T. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości I. zobowiązuje organ do niezwłocznego wydania decyzji po doręczeniu mu odpisu wyroku ze stwierdzoną prawomocnością; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych); IV. zarządza od organu na rzecz skarżących kwotę 699 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16 tut. Sąd po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W., E. M., W. L., M. B. i I. L.-P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stwierdził przewlekłość postępowania mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 2000 zł i zasądził koszty. Według stanu tej sprawy skarżący w dniu [...] października 2009 r. wnieśli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2010 r. do rozpatrzenia sprawy wyznaczony został organ. Organ w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję odmowną, a w części umarzającą postępowanie. W dniu [...] stycznia 2011 r. organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, która została zaskarżona przez gminę. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 192/11 tut. Sąd oddalił skargę, zaś wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną. W międzyczasie organ wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. kolejną decyzję odmowną, zaś organ odwoławczy w dniu [...]kwietnia 2013 r. wydał decyzję kasacyjną. W dniu [...] lutego 2015 r. organ wydał następną decyzję odmowną, zaś organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2015 r. po raz kolejny wydał decyzję kasacyjną. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący wnieśli zażalenie na przewlekłość. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ wyższego stopnia uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie (s. 15 wyroku) Sąd wskazał, że organ dopuścił się rażących uchybień w postępowaniu wyjaśniającym. Uchybienia polegały na wykonywaniu czynności w znacznych odstępach czasu i wbrew zaleceniom zawartym w decyzji kasacyjnej. W szczególności organ dopiero we wrześniu 2015 r. zwrócił się do innych organów o potrzebne dokumenty. Nie podejmował dalszych czynności do stycznia 2016 r. W decyzji kasacyjnej wymieniono w dwunastu punktach zakres wymaganego postępowania wyjaśniającego. Według zaś organu wyższego stopnia organ wykonał w niepełnym zakresie jedynie dwa z tych wskazań. Po zażaleniu organ otrzymał akta w dniu [...] lutego 2016 r. i w wyznaczonym terminie do dnia [...] maja 2016 r. nie wydał decyzji. Sąd wymienił dwa dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy, o uzyskanie których organ nie wystąpił. Sąd zauważył, że o kolejny dokument organ wystąpił dopiero w dniu [...] marca 2016 r. Sąd podkreślił, że wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej ułatwiały organowi sprawne wyjaśnienie istotnych okoliczności, organ jednak nie podjął wymaganych czynności. Naruszenie norm wynikających z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. było w nin. sprawie oczywiste i drastyczne, gdyż zaniechanie organu nie miało racjonalnego uzasadnienia. Postępowanie prowadzone jest długotrwale z udziałem skarżących w podeszłym wieku, niezamożnych i schorowanych. Dopiero złożenie zażalenia i skargi do sądu wywołało podjęcie niektórych wymaganych czynności. Nie usprawiedliwiają organu kwestie kadrowe i organizacyjne. Sąd uzasadnił następnie przyznanie skarżącym sumy pieniężnej i jej wysokość. Sąd nie podał, dlaczego nie zobowiązał organu do wydania decyzji. Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną i akta sprawy, w tym dotychczasowe akta administracyjne znajdują się w sądzie odwoławczym (sygn. akt I OSK 135/17). W dniu [...] kwietnia 2017 r. wpłynęła do organu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność, wniesiona przez M. B., M. G., I. L.-P., W. L., E. M., J. S. i T. W. Skarżący wyjaśnili, że B. W. zmarła i w jej miejsce wstąpili spadkobiercy M. G., T. W. i J. S., którzy zgłosili udział w postępowaniu administracyjnym w dniu [...].04.2017 r. Wbrew tytułowi skargi zawierała ona wnioski o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce od dnia [...].05.2016 r. oraz z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości i zwrot kosztów postępowania. Wbrew wnioskowi nie zarzucili rażącego naruszenia prawa, a jedynie istotne naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) oraz rażące naruszenie reguł kultury administrowania określonych w art. 12 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W uzasadnieniu podali, że stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania trwa nadal od dnia wydanego w nin. sprawie wyroku. Do skargi dołączyli wydane uprzednio postanowienie organu wyższego stopnia z dnia [...] lutego 2016 r., wykorzystane przy wnoszeniu poprzedniej skargi. W postanowieniu tym, jak już wskazano na wstępie, rozpatrywany był sposób procedowania przez organ w sprawie przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia poczynając od dnia [...] lipca 2015 r., gdy samo postępowanie zainicjowane podaniem z dnia [...] października 2009 r. prowadzone było przez organ po dniu [...] stycznia 2010 r. Organ ograniczył się do wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy w dniu [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r. oraz wystąpienia w dniach [...] i [...] [...] września 2015 r. o pewne dokumenty. Decyzja kasacyjna z 2015 r. zawierała 12 zaleceń, z których organ w okresie 5 miesięcy wykonał w niepełnym zakresie 2 z nich. Decyzja ta zawierała ponadto stwierdzenie niewykonania konkretnych zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z 2013 r., podczas gdy ich zrealizowanie umożliwiało zgodne z prawem załatwienie sprawy. Skarżący nie ponowili zażalenia na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi twierdzili ponadto, że organ nie wyznacza nowych terminów załatwienia sprawy oraz dokonał jedynie przesłuchania świadków w sierpniu 2016 r. Organ bezpodstawnie odmawia załatwienia sprawy pod pretekstem, że nie posiada akt sprawy. W uzasadnieniu skarżący zmienili ponadto wstępny wniosek i domagali się zasądzenia sum pieniężnych w rozmiarze połowy maksymalnej kwoty. Powołali przy tym pogląd prawny zawarty z wyroku II GSK 1695/16. Szeroko omówili okoliczności mające uzasadnić ten wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że postępowanie sądowe nie wstrzymuje postępowania administracyjnego. Organ dokonywał czynności w okresie od marca do sierpnia 2016 r. W dniu [...].06.2016 r. przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości, zaś [...].08.2016 r. przesłuchał świadków. Organ zakończył postępowanie wyjaśniające i do wykonania pozostaje jedynie czynność z art. 10 § 1 k.p.a. Jednak nie można dokonać zapoznania się stron z zebranym materiałem procesowym w oparciu o kopie dokumentów. Organ nie czuje się związany wskazaniami decyzji kasacyjnej. Załatwienie sprawy stanie się możliwe dopiero po odzyskaniu akt sprawy. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ odmówił przedstawienia akt sprawy, gdyż jak twierdził znajdują się one w sądzie odwoławczym. Organ dołączył jedynie niepoświadczone kserokopie protokołu oględzin, pisma z dnia [...] lipca 2016 r. do innego organu o nadesłanie pewnego dokumentu i protokół przesłuchania świadka. Wprawdzie nie wydało się wielce prawdopodobne, aby organ dołączał oryginały udokumentowania dokonanych czynności do akt administracyjnych w sądzie odwoławczym, jednak Sąd dokonał wglądu do tych akt. Jak wynika z akt administracyjnych znajdujących się w sądzie odwoławczym, nie zawierają one żadnych dokumentów procesowych powstałych po dniu przekazania ich do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie II SAB/Wr 7/16. Nie było więc prawdziwe twierdzenie organu złożone do Sądu, że nie jest możliwe dołączenie akt administracyjnych do akt nin. sprawy. Jednak wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy w oparciu o przytoczenia stron i uprawdopodobnienie przez organ faktu dokonania twierdzonych czynności poprzez dołączenie kserokopii, Sąd odstąpił od wdrożenia procedury z art. 55 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd rozważał zagadnienie dopuszczalności skargi i to w dwóch aspektach. Mianowicie skarżący poprzestali na złożeniu zażalenia na opieszałość organu w dniu [...] grudnia 2015 r., co umożliwiło im skuteczne procesowo wniesienie skargi w sprawie II SAB/Wr 7/16. Powstała wątpliwość, czy wnosząc skargę w nin. sprawie wyczerpali ten środek zaskarżenia, skoro wykorzystali go w poprzedniej sprawie, zaś obecnie zażalenia nie złożyli. Wątpliwość ta wiązała się z kolejną, czy przed prawomocnym zakończeniem poprzedniej sprawy ustał stan zawisłości sprawy przewlekłości lub bezczynności, umożliwiający skuteczne procesowo wniesienie skargi w takiej samej sprawie. Sąd rozstrzygnął to zagadnienie na korzyść dopuszczalności skargi. W poprzedniej sprawie Sąd oceniał dochowanie przez organ wymogów szybkości i sprawności postępowania za okres do dnia [...] maja 2016 r. Nie było więc przeszkód procesowych, aby przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania dokonać takich ocen sądowych za okres od dnia [...] maja 2016 r. do chwili wydania kolejnego wyroku. Sam organ nie wnosił chociażby o zawieszenie postępowania w nin. sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej. Sąd z urzędu uznał więc jedynie, że obie sprawy nie mają prejudycjalnego powiązania. Nie należało w końcu uznać, że skutek procesowy zażalenia na przewlekłość wyczerpuje się przez wniesienie skargi i wymagało ono ponowienia. Niezależnie od wniesienia skargi i wydanego wyroku sądowego, stan opieszałości organu może podlegać ocenie za okres po wydaniu wyroku, strona twierdzi o utrzymaniu się tego stanu i już uprzednio podjęła środki uprawniające ją do wniesienia skargi także i za ten dalszy okres. Organ nie wniósł o odrzucenie skargi z tego powodu. Jak trafnie zauważono w skardze, organ wyższego stopnia już dokonał oceny stanu bezczynności lub przewlekłości organu i jej dokonanie powinno mieć znaczenie również w kolejnej sprawie. Było istotne dla Sądu, że zażalenie dotyczy tutaj pewnego stanu ciągłego, który nie ustaje poprzez wniesienie skargi i wydanie wyroku sądowego. Dlaczego więc złożenie zażalenia miałoby nie obejmować całości tego stanu, gdy wyrok jedynie dzieli ten okres na osądzony i jeszcze nieosądzony. Należy wreszcie dostrzec, że w poprzednim wyroku nie wyznaczono organowi terminu załatwienia sprawy. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd przede wszystkim oparł się na twierdzeniach samego organu. Organ przyznał, że według jego wiedzy samo jedynie przekazanie akt administracyjnych do Sądu nie zwalnia go od powinności wyrażonych w art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji w Dz. U. z 2017 r., poz. 935 według art. 16, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.) Był to pogląd słuszny, wyrażany jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo patrz wyroki IV SAB 46/99 – powołany w Komentarzu do art. 35 KPA A. Matana i IV SAB/Po 36/17 oraz tam powołane). Sprawność i szybkość postępowania organu należało oceniać więc bez uwzględniania okoliczności, że akta administracyjne, a raczej ich część przesłana do Sądu przy poprzedniej skardze, znajdują się w sądzie. Organ przyznał ponadto, że posiada kopie akt administracyjnych (i zapewne w oryginale część obejmującą czynności dokonane w 2016 r.), a przede wszystkim, że ukończył postępowanie administracyjne i nie ma przeszkód do załatwienia sprawy od dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ nie wytłumaczył, dlaczego brak w oryginale części akt administracyjnych przekazanych do Sądu przy pierwszej skardze i znanych zawodowemu pełnomocnikowi skarżących oraz posiadanie w oryginale jedynie części akt obejmujących czynności dokonane z udziałem zawodowego pełnomocnika skarżących lub mu znane, bo pisze o nich w skardze, mają uniemożliwiać stosowane art. 10 § 1 k.p.a. Można wskazać na marginesie, że Sąd bez trudu uzyskał wgląd w te oryginalne akta administracyjne, przesłane mu przez sąd odwoławczy. Sąd nie podziela jednak poglądu organu, jakoby posiadanie jedynie kopii akt uniemożliwiało stosowanie art. 10 § 1 k.p.a. Pełny odpis akt sprawy z poświadczeniem zgodności z oryginałem pozwala na skuteczne procesowo zapoznanie stron z zebranym materiałem procesowym. Trudno wyobrazić sobie w tej sytuacji skuteczne zgłoszenie przez stronę zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyby porównanie kopii z oryginałem nie wykazało niezgodności. Ogólny ton odpowiedzi na skargę przekonuje, że po prostu organ uporczywie orzeka o odmowie uwzględnienia wniosku, nie umiejąc jednak przedstawić przekonującej argumentacji takiego rozstrzygnięcia i nie potrafiąc wyjaśnić okoliczności zaleconych w decyzjach kasacyjnych, a obecnie nadal nie ma zamiaru odstąpić od tej praktyki. Brak akt w organie, gdy akta te w ogóle są dostępne, stanowi dla organu pretekst do niezałatwienia sprawy pomimo ukończenia postępowania wyjaśniającego. Organ jakby z góry przewiduje, że jego kolejna decyzja zostanie oceniona przez organ odwoławczy jak dotychczas i wybrał świadomie wariant przewlekania postępowania, aby odwlec moment ponownej oceny jego czynności. Uprzedzając fakty i być może formułując domysły zbyt niekorzystne dla organu wskazać należy na praktykę orzeczniczą tut. Sądu, który po aprobującej ocenie wskazań organu odwoławczego i dostrzegając upór pierwszej instancji w naruszaniu prawa, w sposób wiążący (art. 153 p.p.s.a.) nakazuje, aby następnym razem organ odwoławczy nie stosował już art. 138 § 2 k.p.a., lecz samodzielnie załatwił sprawę. Przypominając stan faktyczny sprawy powtórzyć trzeba, że organ od dnia [...] maja 2016 r. dokonał w dniu [...].06.2016 r. oględzin nieruchomości i w dniu [...].08.2016 r. przesłuchał świadków. W tym dniu zakończył postępowanie wyjaśniające i sprawa jest gotowa do rozstrzygnięcia. Sam organ twierdzi w sposób wewnętrznie sprzeczny, że przesłanie części akt administracyjnych do sądu nie stanowi przeszkody usprawiedliwiającej niezałatwienie sprawy oraz jednocześnie, że wskutek nieposiadania akt nie jest w stanie wydać decyzji. W tej nietypowej sytuacji procesowej Sąd sformułował pierwsze rozstrzygnięcie w nawiązaniu do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nakaz wydania decyzji niezwłocznie po doręczeniu mu wyroku. Nie ma bowiem żadnych przeszkód do wydania decyzji od sierpnia 2016 r., zaś organ posiada akta sprawy (kopie), nie ma ograniczonego dostępu do akt w oryginale i nie ma żadnego powodu aby uzależniać wydanie decyzji od zwrócenia tych akt po zakończeniu sprawy przez sąd odwoławczy. Opisana sytuacja dowodzi kontynuowania przez organ stanu przewlekania postępowania oraz jednocześnie bezczynności organu, rozumianych według typowych określeń (bezczynność jako stan niewydania decyzji w ustawowym terminie i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, tak przykładowo w uzasadnieniu uchwały I OPS 12/13, przewlekłość jako przedłużanie postępowania bez racjonalnej przyczyny, bez związku ze stopniem skomplikowania sprawy i przeszkodami stawianymi przez strony, dla których, przeciwnie, załatwienie sprawy ma ogromne znaczenie, patrz wyroki II OSK 2873/12, 1956/12, 1031/12, 891/13, II GSK 5346/16). Można zauważyć, że przy formułowaniu rozstrzygnięć sądy nie stosują uwag zawartych w Komentarzu do art. 149 p.p.s.a. T. Wosia, co nie nasuwa zastrzeżeń (nie wiadomo, dlaczego uwzględniając skargę sąd nie ma stwierdzić, że organ był bezczynny lub przewlekał postępowanie – tezy w części 3, zaś tezy w części 5 są mało czytelne, nie wiadomo jakie orzeczenie ma być wydane zdaniem Autora po wydaniu aktu, gdy skarga była zasadna, Autor nie odnosi się do kontrowersji na temat sposobu orzekania, gdy organ przed wniesieniem skargi załatwił sprawę, ale prowadził postępowanie przewlekle, patrz niejasna cześć 10 i 13 tego Komentarza). Obie postacie zwłoki organu naruszają prawo w sposób rażący. Organ z premedytacją nie stosuje jasnych przepisów i od kilkunastu miesięcy nie wydaje decyzji w sprawie gotowej do załatwienia, jakby urażony, że organ odwoławczy i sądy administracyjne nie chwalą jego konceptów. Organ ma umożliwić stronom wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych życzeń (brzmienie art. 10 § 1 k.p.a.). Przepis jest jasny, zaś organ nie umożliwia tego wypowiedzenia się, bo postanowił tego nie uczynić. Nie ma innych przyczyn zwłoki organu. Narusza to ponadto w sposób jaskrawy art. 12 i art. 35 § 3 oraz art. 104 § 1 k.p.a. Dlatego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono rażące naruszenie prawa, po stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd orzekł ponadto na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej po 2000 zł. Powołany przepis określa górną granicę sumy jako połowę kwoty wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli wynosi ona pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Według komunikatu Prezesa GUS z dnia 9.02.2017 r. (MP z poz. 1830) wynosiło ono 4.047,21 zł czyli górna granica sięgała kwoty 20.236,05 zł. Sąd przyznał zatem sumy w dolnych granicach ustawowej sumy, uwzględniając okoliczności przytoczone przez skarżących, jak podeszły wiek i trudna sytuacja życiowa oraz ich odczucia związane z lekceważeniem przez organ podstawowych obowiązków ustawowych, skutkujące dotkliwym pokrzywdzeniem tych stron. W końcu na podstawie art. 200 p.p.s.a. przyznał skarżącym zwrot kosztów postępowania.