II GSK 5346/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant asystent sędziego Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 8/13 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 8/13, po rozpoznaniu skargi S. S.A. z siedzibą w W. (skarżąca) na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE), zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w O. przy ul. M., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; stwierdził, że przewlekłość Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UKE w sprawie wszczętej jej wnioskiem z 23 czerwca 2010 r. o wydanie pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w O. przy ul. M. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podkreślił, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie i poinformował skarżącą, że wydanie pozwoleń radiowych zgodnie z wnioskiem skarżącej prowadziłoby do powstania zaburzeń pomiędzy stacjami bazowymi spółki ze stacjami GSM-R. Organ podał, że w piśmie z 14 grudnia 2012 r. poinformował stronę, iż sprawa zostanie rozstrzygnięta w terminie do 31 grudnia 2012 r. Z kolei pismem z 2 stycznia 2013 r. zawiadomił skarżącą, że z uwagi na potrzebę dokonania dodatkowych analiz prawnych sprawa zostanie rozstrzygnięta do 31 stycznia 2013 r. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 5 lipca 2013 r. skarżąca powiadomiła, że do chwili rozprawy organ nie wydał decyzji w sprawie. Podkreśliła, że organ nie wydaje decyzji w sprawie, mimo że już w piśmie z 9 sierpnia 2010 r. sugerował, że spółka pozwoleń nie otrzyma. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zobowiązał Prezesa UKE do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej i stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawą żądania skarżącej wydania pozwoleń radiowych w systemie ETSI/HSPA+ 850 MHz był art. 143 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). W myśl zaś art. 206 ust. 1 p.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd I stwierdził, że art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne przewiduje szczególny termin dla wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego w przypadku, gdy wniosek dotyczy korzystania z częstotliwości określonych w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, o której mowa w art. 111 ust. 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne bądź w planie zagospodarowania częstotliwości, którego regulację zawiera art. 112 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. W takim przypadku decyzja powinna być wydana przez Prezesa UKE w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem zamieszczonym w ust. 7. W tym ostatnim przypadku nie został określony termin do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia radiowego. Termin z ust. 6 obliczać należy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zgodnie z regułą z art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne) i ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie wywołuje ujemnych skutków w razie wydania decyzji po jego upływie. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku wystąpienia sytuacji określonej w art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. w przypadku przekroczenia terminu do wydania decyzji, czy wynikającego z art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, czy też zakreślonego w art. 35 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia podmiotu składającego wniosek o przyczynach zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej spółki o wydanie pozwoleń radiowych wpłynął do Prezesa UKE w dniu 30 czerwca 2010 r., zatem w tym dniu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. i od tego dnia biegły dla organu terminy do załatwienia sprawy. Pismo z dnia 9 sierpnia 2010 r. zostało zatem doręczone skarżącej po upływie terminu z art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne i pod koniec terminu przewidzianego przez art. 35 § 3 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ do chwili wniesienia przez skarżącą spółkę skargi na bezczynność do WSA - czyli do dnia 7 grudnia 2012 r. nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie. Nie informował również o przyczynach przedłużania postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu 14 grudnia 2012 r. poinformował skarżącą, że wyznacza termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie organ pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy, to jest 31 stycznia 2013 r. Kolejnymi pismami z dnia: 30 stycznia 2013 r., 28 lutego 2013 r., 27 marca 2013 r. i 26 czerwca 2013 r. Prezes UKE wyznaczał nowe terminy rozpatrzenia wniosku (ostatnim pismem wskazał termin 31 lipca 2013 r.) uznając, że sprawa ma skomplikowany charakter i zachodzi potrzeba dodatkowej analizy materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, wezwanie skarżącej spółki w dniu 17 kwietnia 2013 r., przez Prezesa UKE do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, podnosząc, że nieusunięcie przez spółkę braków formalnych spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznaczało to, że organ przez blisko 3 lata tak naprawdę nie zapoznał się z wnioskiem, mimo że deklarował gotowość do wydania decyzji odmownej w dniu 9 sierpnia 2010 r. Powyższe oznacza, że po 27 miesiącach braku działania organu i mimo zapowiedzi wydania decyzji odmownej – także po wezwaniu Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa do wydania decyzji nie doszło. Organ do chwili wyrokowania nie załatwił sprawy. Wystąpiły więc przesłanki warunkujące powstanie stanu przewlekłości w postępowaniu administracyjnym: niezałatwienie sprawy i upływ terminu do jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. wyrażający zasadę szybkości postępowania, a także art. 35 § 1 - 4 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne i art. 36 k.p.a. Oznacza to, że organ pozostawał w przewlekłości, bowiem przez 27 miesięcy nie podjął żadnych konkretnych działań w sprawie, a także skutecznych prób zakończenia postępowania i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Prezes UKE zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne przedstawienie stanu sprawy, tj. zaniechanie przytoczenia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia koordynacji międzynarodowej oraz niedostateczne i alternatywne przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, b) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE dopuścił się przewlekłości w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w O. przy ul. M. i uwzględnienie skargi S. S.A. z siedzibą w W., c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w O. przy ul. M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych " (...) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw, w tym art. 35 kp.a. ", b) art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ich wykładni w sposób sprzeczny z art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U.UE.L.2002.108.21 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes UKE przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 2336/13, NSA zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. NSA, podjął zawieszone postępowanie na wniosek organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania z wniosku S. S.A. z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+, zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ w paśmie 850 MHz w O. przy ul. M. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia tego postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia, a także i funkcję perswazyjną. W tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony do trafności rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś do przyjętego sposobu i kierunku zastosowania przepisów prawa, jako wzorców kontroli zgodności z prawem działania organu administracji publicznej, albo określonego podejścia do ich wykładni, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Podważeniu prawidłowości stanowiska sądu administracyjnego I instancji służą bowiem inne zarzuty. Uzasadnia to wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem kwestia (ewentualnej) jej wadliwości, nie dość, że może stanowić przedmiot kontroli sądu kasacyjnego na podstawie innych zarzutów, niż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim nie oznacza istnienia formalnych (konstrukcyjnych) wad uzasadnienia, ani też nie oznacza tego samego co brak tej oceny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2917/14; 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/14). Podnieść też należy, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, stanowiąc niewątpliwie szczególny element uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego powinno mieć charakter zwięzły, ale umożliwiający jednocześnie skontrolowanie jego prawidłowości. Odnosząc przedstawione uwagi do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola prawidłowości prowadzenia przez Prezesa UKE postępowania z wniosku S. S.A. z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie wydania pozwolenia radiowego na używanie urządzenia pracującego w stacji bazowej w systemie ETSI/HSPA+ - nie ma podstaw, aby twierdzić, że WSA w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Wbrew zawartym w niej twierdzeniom, uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera sugerowanych przez stronę skarżącą wad oraz deficytów, ani w zakresie odnoszącym się do wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - jak powyżej wyjaśniono, podważeniu oceny prawnej zawartej we wskazanym elemencie uzasadnienia wyroku, nie służy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co nota bene dostrzega również skarżący kasacyjnie organ stawiając w pkt 2) lit. a) oraz lit. b) petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam przepisów prawa, które wiązał z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. - ani też w zakresie odnoszącym się do wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, co w tym względzie skarżący kasacyjnie organ wiąże z kwestią nienależytej oceny działań inicjujących wszczęcie procedury koordynacji międzynarodowej w sprawie pozwolenia radiowego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób podejścia Sądu I instancji do wskazanego zagadnienia nie dość, że nie świadczy o braku dostatecznego przedstawienia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wskazania jego istotnych okoliczności, to również nie świadczy o zaistnieniu krytycznie ocenianej przez skarżący kasacyjnie organ sytuacji (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zagadnienie odnoszące się do złożenia przez organ dokumentów dotyczących wszczęcia procedury koordynacji międzynarodowej w relacji do przedstawionego przez spółkę stanowiska w tej sprawie oraz do konsekwencji tych okoliczności nie odnosi się bowiem do sfery z zakresu oceny wiarygodności twierdzeń organu, czy też strony, lecz jego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania w sprawie z wniosku spółki o wydanie pozwolenia radiowego, o czym mowa będzie jeszcze dalej. Za nie bez wpływu dla oceny zasadności zarzucanego Sądowi I instancji deficytu uznać należy i ten argument, że - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do argumentacji niemającej istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania administracji publicznej, albowiem pominięcie argumentów niezasadnych, nie stanowi jeszcze naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Okoliczność braku merytorycznej analizy wszystkich argumentów może bowiem stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego tego rodzaju elementu jednak nie zawiera, o czym również mowa będzie jeszcze dalej. Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. (pkt 1) lit. b) oraz lit. c) petitum skargi kasacyjnej) oraz pozostające z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku zarzuty z pkt 2) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty błędnej wykładni art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (w związku z art. 35 § 3 k.p.a.), na gruncie których skarżący kasacyjnie organ zmierzał do wykazania, że zainicjowane wnioskiem spółki postępowanie w sprawie wydania przywołanego powyżej pozwolenia radiowego nie było prowadzone przez organ przewlekle, co w konsekwencji nie dawało również podstaw do stwierdzenia jego kwalifikowanej postaci, a mianowicie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie wyjścia podkreślić należy, że jakkolwiek faktem jest, że na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" ich charakteru, co ma ten skutek, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu oraz przewlekłość postępowania to każdorazowo sąd administracyjny jest zobowiązany ad casum - a więc stosownie do danego przypadku - ustalić istnienie okoliczności (faktycznych) uzasadniających kwalifikowanie zachowania (działania) organu w danej sprawie, jako bezczynności albo przewlekłości oraz dokonać oceny ich charakteru, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też miała miejsce "rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić - o czym w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych będzie jeszcze mowa - to jednak wymienione pojęcia mają już swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa podkreśla się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu). Z kolei, przez przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15 oraz przywołane tam stanowisko doktryny) należy rozumieć sytuację jego prowadzenia w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje afirmowany przez skład Sądu orzekający w sprawie pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale.. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Brak należytej staranności we właściwym zorganizowaniu postępowania, to np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to stanowisko odnośnie do zaistnienia tego rodzaju stanu wiąże się z potrzebą przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się zaś takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie (por. W. Chróścielewski, op. cit.). Jednocześnie podkreślić należy, że w odniesieniu do zaistnienia omawianego stanu, za uzasadnione uznać należy założenie koniunkcji dwóch przesłanek, a mianowicie naruszenia normatywnego wzorca działania oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów. Uwzględniając przedstawione powyżej podejście do rekonstrukcji znaczenia wymienionych pojęć (terminów), w sytuacji gdy jego refleks wyraźnie i jednoznacznie eksponował i akcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zgodności z prawem stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Również - jeżeli nie przede wszystkim, zważywszy na sposób ich uzasadnienia - i z tego powodu, że nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do błędnej wykładni, a w konsekwencji i niewłaściwego zastosowania art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne (w związku z art. 35 § 3 k.p.a.), poprzez niezasadne - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - przyjęcie, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki o udzielenie pozwolenia radiowego, organ ten - najogólniej rzecz ujmując - w ogóle nie był związany jakimikolwiek terminami rozpoznania tego wniosku (por. s. 9 w relacji do s. 12 i n. uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tej mierze - w relacji do tej niespornej i istotnej okoliczności, a mianowicie, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem spółki z dnia 23 czerwca 2010 r., który wpłynął do organu 30 czerwca 2010 r. i postępowanie to, w dacie orzekania Sądu I instancji (19 lipca 2013 r.) nie zakończyło się wydaniem decyzji - podnieść należy, że zgodnie z art. 143 ust. 2 i ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne pozwolenie radiowe wydaje Prezes UKE w drodze decyzji, zaś postępowanie w tej sprawie wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a z art. 143 ust. 6 przywołanej ustawy przewidującego szczególny termin zakończenia postępowania wynika, iż w przypadku częstotliwości radiowych, których przeznaczenie określono w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości lub ustalono w planie zagospodarowania częstotliwości, decyzja powinna być podjęta w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 143 ust. 7, przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących Rzeczpospolitą Polską dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Z art. 206 ust. 1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Regułą jest zatem stosowanie przepisów k.p.a., w tym m.in. art. 35 regulującego terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Odstąpienie od stosowania tego przepisu może nastąpić wyłącznie, gdy ustawa - Prawo telekomunikacyjne tak stanowi. Wyjątki od zasady ogólnej powinny być interpretowane w sposób ścisły. Odstępstwo od regulacji ogólnej dotyczącej terminów zakończenia postępowania administracyjnego zawiera niewątpliwie art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, ustanawiający termin szczególny 6 tygodni na zakończenie postępowania. Powyższy przepis implementuje art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, zgodnie z którym decyzje dotyczące przyznawania praw użytkowania są podejmowane, ogłaszane i podawane do wiadomości publicznej jak najszybciej po wpłynięciu całkowitej dokumentacji wniosku do krajowego organu regulacyjnego, w terminie trzech tygodni - w przypadku numerów przyznanych do realizacji szczególnych zadań w ramach krajowego planu numeracji oraz w terminie sześciu tygodni - w przypadku częstotliwości radiowych, które przyznano na potrzeby usług łączności elektronicznej w ramach krajowej tabeli przeznaczeń częstotliwości. W świetle powyższego, za uzasadniony uznać należy więc wniosek, że art. 143 ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wyłącza stosowanie art. 143 ust. 6 tej ustawy jedynie w przypadkach wymagających uzgodnień międzynarodowych lub wynikających z umów międzynarodowych wiążących RP dotyczących użytkowania częstotliwości radiowych lub pozycji orbitalnych. Oznacza to, że w przypadkach wymienionych w tym przepisie, na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne znajdzie wprost zastosowanie art. 35 § 1 k.p.a. Interpretacja według której wyłączenie stosowania art. 143 ust. 6 w przypadkach określonych w art. 143 ust. 7 tej ustawy zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku zachowania jakichkolwiek terminów do załatwienia sprawy jest nie do pogodzenia, ani z treścią art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, ani też z art. 5 ust. 3 dyrektywy nr 2002/20 z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, z którego nota bene można i należy wyprowadzić regułę zobowiązującą właściwy organ do szybkiego załatwiania tego rodzaju spraw. Z powyższym koresponduje wniosek, że wyłączenie stosowania art. 143 ust. 6 ustawy - Prawo telekomunikacyjne w sprawach, w których zachodzi wymóg uzgodnień międzynarodowych oraz fakt, iż art. 143 w ust. 7 tej ustawy wprost nie ustanawia terminu załatwienia sprawy, nie uzasadnia twierdzenia, iż organ - celem załatwienia sprawy - nie jest zobowiązany do szybkiego i sprawnego działania w celu jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Regulacje szczególne wobec art. 35 § 3 k.p.a., a mianowicie art. 143 ust. 6 i ust. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, nie wyłączają w zakresie odrębnie nieuregulowanym postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 35 § 1 i § 5 oraz 36 § 1 i 2 tej ustawy, w zakresie w jakim Prezes UKE - jako ich adresat - zobligowany jest załatwiać sprawę z wniosku o wydanie pozwolenia radiowego, które wymaga uzgodnień międzynarodowych, bez zbędnej zwłoki (por. również wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5074/16). W rekapitulacji podkreślić więc należy, że wykładnia i stosowanie spornych przepisów prawa nie może prowadzić do rezultatu, który byłby nie do pogodzenia z zasadą legalizmu, zasadą szybkości i efektywności postępowania, czy też z zasadą zaufania obywatela do państwa i jego organów, i który skutkowałby tym, że strona z udziałem której toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej jej praw i obowiązków, pozbawiona jest jakichkolwiek instrumentów dyscyplinowania organu służących ochronie jej praw. W żadnym zaś przypadku, nawet szczególny stopień złożoności sprawy, nie zwalnia organu administracji publicznej z realizowania obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Zwłaszcza, że przepis ten ma imperatywny charakter. Tak więc, ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością dokonania niezbędnych uzgodnień międzynarodowych może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu przewlekłości postępowania w sytuacji wykazania podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia procedury koordynacji we właściwym momencie gwarantującym załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem spółki w rozsądnym i możliwym do przewidzenia terminie. Powyższe uwagi, w tym przedstawione w ich rekapitulacji ostatnie spostrzeżenie nie mogą pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych. Zwłaszcza gdy podkreślić, że - jak wyżej już to wyjaśniono - ocenie odnośnie do przewlekłego prowadzenia postępowania musi towarzyszyć uzasadniony zarzut niedochowania przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W związku z tym, nie można tracić z pola widzenia tych istotnych w rozpatrywanej sprawie okoliczności - których ocenie dokonanej przez Sąd I instancji nie można zarzucić dowolności - że, Prezes UKE w sprawie z wniosku spółki z dnia 23 czerwca 2010 r. uaktywnił się dopiero po wniesieniu przez spółkę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (ewentualnie na przewlekłe prowadzenie postępowania), a więc po dniu 7 grudnia 2012 r. Jak wynika bowiem z okoliczności stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, do dnia 7 grudnia 2012 r. organ nie podjął jakichkolwiek czynności i nie informował strony o przyczynach przedłużania postępowania, czego wymaga art. 36 k.p.a. Dopiero w dniu 14 grudnia 2012 r. powiadomił spółkę o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2012 r., odnosząc się również do jej stanowiska, by następnym pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. wyznaczyć kolejny termin załatwienia sprawy - 31 stycznia 2013 r., a następnymi pismami z dnia 30 stycznia 2013 r., 28 lutego 2013 r., 27 marca 2013 r. i 26 czerwca 2013 r. wyznaczać kolejne nowe terminy rozpatrzenia wniosku, wskazując ostatecznie na termin 31 lipca 2013 r. Jednocześnie, pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. organ poinformował o włączeniu do akt sprawy materiału dowodowego w postaci prac wykonanych przez zespół konsultantów I. sp. z o.o. w P. z kwietnia 2010 r. i listopada 2010 r., dołączonych już wcześniej do materiału dowodowego, wyjaśniając, że zachodzi potrzeba dodatkowej analizy materiału dowodowego. Jego "aktywność" w omawianym okresie wyraziła się również w wezwaniu spółki w dniu 17 kwietnia 2013 r. do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo telekomunikacyjne pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co Sąd I instancji w pełni zasadnie ocenił, jako sytuację świadczącą o tym, że organ przez blisko 3 lata tak naprawdę nie zapoznał się z wnioskiem spółki. Mimo, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2010 r. stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie dość, że zawarł - jak wynika z jego treści - merytoryczne w istocie rzeczy stanowisko w sprawie - to również zadeklarował gotowość wydania decyzji niezwłocznie po upływie wyznaczonego stronie 7 dniowego terminu do zajęcia stanowiska. Uwzględniając powyższe, za w pełni uzasadnione uznać należy więc twierdzenie, że Prezesowi UKE można było postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby czyniąc zadość wymogowi jego efektywności - przeciwieństwem której jest opieszałość, pozorowanie czynności lub ich brak - zakończyło się ono w rozsądnym terminie, co prowadzi do konstatacji, że w sprawie z wniosku spółki o wydanie przywołanego pozwolenia organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekonuje o tym ocena całokształtu działań organu w rozpatrywanej sprawie, na który - jak to powyżej już to wyjaśniono - składa się między innymi element odnoszący się do stanu prawnego i faktycznego sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W kontekście uwzględniającym jego znaczenie dla oceny całokształtu działania organu w rozpatrywanej sprawie - niezależnie od innych jego elementów, o których mowa była już powyżej, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy również do okoliczności nieuzasadnionego mnożenia przedłużeń terminów załatwienia sprawy i pozorowania w ten sposób podejmowania czynności w sprawie - wiodący argument skarżącego kasacyjnie organu dotyczący pominięcia znaczenia dokumentów na okoliczność podjęcia przez organ działań zmierzających do przeprowadzenia procedury uzgadniającej, nie może być uznany za skuteczny. Z tego mianowicie powodu, że uwzględniając w obrębie czasu trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego dwa okresy, a mianowicie sprzed wniesienia skargi do sądu administracyjnego (czerwiec 2010 - grudzień 2012) i po jej wniesieniu (styczeń 2013 - lipiec 2013) oraz sposób działania organu w sprawie w tychże okresach świadczący o przejściu - gdy je porównać - ze stanu bezczynności w przewlekłe prowadzenie postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), za uzasadniony uznać należy wniosek, że Prezes UKE nie uzasadnił w żaden wiarygodny i przekonujący sposób przyczyn, z powodu których czynności zmierzające do zainicjowania procedury koordynacji nie mogły być podjęte wcześniej, niż to uczyniono oraz przyczyn, z powodu których wcześniej nie informował o tym strony w toku zainicjowanego jej wnioskiem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia radiowego, w tym również w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do poinformowania i zawiadomienia o potrzebie i konieczności podjęcia wymienionych działań. I to w sytuacji - na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - gdy na przykład, jak się okazuje, uzgodnienia z Wojskowym Biurem Zarządzania Częstotliwościami wymagały zaledwie dwóch tygodni. Dokonana przez Sąd I instancji ocena całokształtu działania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki z dnia 23 czerwca 2010 r., w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, uzasadniała więc twierdzenie o przewlekłym prowadzeniu tego postępowania przez organ, oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 15