II OZ 304/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 94/23 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r. nr 1417/2022 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków postanawia: oddalić zażalenie. Z. S. (dalej jako Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono na rzecz M. S. pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina K.. W skardze tej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków jednorodzinnych. Wskazano, że uwzględnienie niniejszej skargi przez Sąd spowoduje, że organ zobligowany będzie rozpoznać odwołanie - co prowadzić będzie do utraty prawomocności wydanej decyzji, a w konsekwencji może dojść do jej uchylenia. Dalej wskazano, że decyzja o pozwoleniu na budowę, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków jeśli adresat tej decyzji rozpocznie prace budowlane. Powyższych zagrożeń upatruje się w poniesieniu kosztów, zniszczeniu pobliskich terenów zbudowania budowli, którą następnie trzeba będzie zburzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 94/23, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę, w sprawie z jej skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę ośmiu budynków, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej P.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r. nr 1417/2022 (w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielającej pozwolenia na budowę). Sąd mając na uwadze treść art. 61 § 3 P.p.s.a. i zawarte w nim przesłanki wstrzymania wykonania zauważył, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że Sąd może orzec w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności jedynie w sprawie, w której kwestionowane jest konkretne działanie organu rozstrzygające o prawach i obowiązkach materialnych lub procesowych strony, które przybrało formę: decyzji lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-2 P.p.s.a.) oraz innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 - 7 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność sąd rozstrzyga jedynie o tym, czy organ pozostawał w bezczynności, nie badając prawidłowości aktów wydanych w tym postępowaniu. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie skarga obejmuje bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania odnosi się do decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, od której skarżąca wniosła odwołanie, pozostawione przez organ drugiej instancji bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie w zakreślonym terminie braku formalnego odwołania. Sąd uznał, że tylko w przypadkach zaskarżenia działania organu administracji, a nie bezczynności, można mówić o istnieniu przedmiotu zaskarżenia w postaci aktu lub czynności, a w konsekwencji – o istnieniu przedmiotu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji wykracza poza granice sprawy – odnoszącej się tylko do zaskarżonej bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym – i z tego powodu orzekanie w tym przedmiocie leży poza zakresem uprawnień sądu administracyjnego. W sprawie nie istnieje bowiem rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 23.09.2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/13). W ocenie Sądu, za niedopuszczalny należy uznać wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji złożony w sprawie, w której przedmiotem skargi nie jest akt lub czynność (działanie), ale bezczynność organu drugiej instancji polegająca na nierozpoznaniu odwołania (por. postanowienie WSA w Łodzi z 08.07.2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 80/14 oraz postanowienie WSA w Warszawie z 16.09.2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 187/14). Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. poprzez: a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż hipoteza art. 61 § 3 obejmuje możliwość wstrzymania decyzji tylko wówczas, gdy decyzja została zaskarżona w tym samym postępowaniu sądowoadministracyjnym; b) niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, mimo że zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wskazano okoliczności w jakich doszło do wniesienia skargi do sądu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (pozostawienie odwołania skarżącej od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13 maja 2022 r. bez rozpoznania) i wskazano, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania spowodowało, że ww. decyzja Starosty stała się ostateczna. Pełnomocnik skarżącej uważa, że niewątpliwie zachodzi związek pomiędzy wykonalnością decyzji Starosty a pozostawieniem odwołania skarżącej bez rozpoznania. Skarżąca może bowiem domagać się wstrzymania wykonalności decyzji Starosty tylko w tym postępowaniu, bowiem w postępowaniu odwoławczym, które inicjowało pozostawione bez rozpatrzenia odwołanie, prawa tego zrealizować nie mogła. Pełnomocnik uważa, że przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. pozwala Sądowi na wstrzymanie wykonalności decyzji nie tylko w toku kontroli zaskarżonego aktu, ale także w postępowaniu dotyczącym bezczynności, które de facto uniemożliwia Skarżącej wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. będą objęte akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Pełnomocnik twierdzi, że brak jest zatem podstaw do uznania, iż wstrzymanie wykonalności decyzji może mieć miejsce wyłącznie przy zaskarżeniu aktu, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy. Z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącej prawa do uchronienia się przed konsekwencjami wydanej decyzji, w szczególnej sytuacji, w jakiej strona znalazła się wskutek pozostawienia jej odwołania bez rozpatrzenia- wstrzymanie wykonalności decyzji jest dopuszczalne bowiem postępowanie to wykazuje tożsamość podmiotową i przedmiotową z aktem, którego wstrzymania wykonalności domaga się strona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Jak przyjęto w judykaturze, sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny merytorycznej skargi, bowiem takie działanie sądu dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu. Zauważyć należy, że wykonanie aktu administracyjnego to spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Co za tym idzie stwierdzić należy, iż wykonaniu podlegają wyłącznie te akty, które posiadają atrybut wykonalności. Atrybutu takiego pozbawiony jest przedmiot skargi w niniejszej sprawie bowiem skarga dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania skarżącej poprzez pozostawienie tego odwołania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia w przewidzianym do tego terminie braków formalnych odwołania. W przedmiotowej sprawie wniesiono skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem przedmiotem skargi był w istocie brak działania organu a nie akt lub czynność wymagający wykonania i nakładający na skarżącą określone obowiązki lub dający jej uprawnienia. W przedmiotowej sprawie nie został wydany żaden akt, ani nie została podjęta jakakolwiek czynność, która mogłaby – przez jej wykonanie – spowodować zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji, aby – oddalając wniosek skarżącej – naruszył prawo, a wydane w sprawie postanowienie uznać należy za prawidłowe. Skoro wstrzymaniu na zasadzie art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a. podlega akt lub czynność podlagająca wykonaniu to zasadnie Sąd I instancji uznał, że tylko w przypadkach zaskarżenia działania organu administracji, a nie bezczynności, można mówić o istnieniu przedmiotu zaskarżenia w postaci aktu lub czynności. Pełnomocnik skarżącej błędnie interpretuje pogląd, że skoro art. 61 § 3 P.p.s.a. pozwala wstrzymać akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, to w sytuacji zaskarżenia bezczynności, która powiązana jest z wydaniem określonej decyzji (aktu) można domagać się wstrzymania takiej decyzji. W sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem zaskarżenia nie jest akt (tu pozwolenie na budowę) ale zachowanie procesowe organu wskazujące cechy bezczynności. Fakt, że w innym postępowaniu, którego nie dotyczy wniesiona skarga został wydany akt (pozwolenie na budowę) nie umożliwia wstrzymania wykonania tego aktu gdy przedmiotem skargi jest wyłącznie bezczynność organu. W postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność aktu ani czynności, której wstrzymania wykonania można by domagać się nie ma. Zatem nie można domagać się wstrzymania aktu lub czynności o jakim mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a. Nie występuje też zagrożenie o jakim mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem nie ma działania organu, którego skutki wykonania mogłyby doprowadzić do wystąpienia w sytuacji skarżącej takich zagrożeń. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji wykracza poza granice sprawy – odnoszącej się tylko do zaskarżonej bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym – i z tego powodu orzekanie w tym przedmiocie leży poza zakresem uprawnień sądu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność organu nie istnieje rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.