II OSK 2495/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/20 w sprawie ze skargi J. U. i W. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1956/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. U. i W. U. , uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] września 2018 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zmieniającej udzielone K. L. pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...] – w części dotyczącej projektu budowlanego, poprzez poszerzenie zakresu opracowania o dwa lokale usługowe na parterze i trzy mieszkania na piętrze budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędną ocenę skutków, jakie wywołuje niezgodność z prawem decyzji Starosty z dnia [...] września 2014 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie taka wadliwa ocena wynika z nieuwzględnienia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Wskazując na powyższe Główny Inspektor wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu przypomnieć należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji sprawa administracyjna prowadzona była w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dotyczyła przesłanek nieważności (konkretnie: rażącego naruszenia prawa) w odniesieniu do decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Weryfikowano pod tym kątem decyzję Starosty z dnia [...] września 2014 r. zmieniającą pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie poszerzenia opracowania projektowego – budowy budynku usługowo-mieszkalnego wraz ze zjazdem z drogi gminnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w [...] – o dwa lokale usługowe na parterze i trzy mieszkania na piętrze budynku. W sprawie pozostaje poza sporem, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. została wydana w warunkach naruszenia prawa, co sprowadzało się do następujących kwestii: 1. niezłożenia przez inwestora w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] (stanowiących własność Gminy [...]) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, co kwalifikuje się jako naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej "P.b."); 2. naruszenia § 6 pkt 13 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 lit a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów położonych przy ulicy [...] wraz z częścią ulicy [...], ulicy [...] i przy ulicy [...] w [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 lutego 2013 r., poz. 788, zwanego dalej także "planem") w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy: narożna część projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego (na długości około 9 m) jest wysunięta od około 0,5 m do 2 m poza nieprzekraczalną linię zabudowy; 3. zaprojektowania miejsc postojowych na obszarze działek nr [...] i [...], który nie był objęty ustaleniami miejscowego planu, a inwestor nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy dla tych działek, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b.; 4. niezgodnej z § 14 ust. 1 załącznika nr 1 do planu.1 powierzchni terenu biologicznie czynnej, która powinna stanowić minimum 50 % powierzchni działki, podczas gdy powierzchnia ta przewidziana w projekcie inwestycji, wynosi 23,59 %, co kwalifikuje się jako naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b. Opowiadając się za odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. Główny Inspektor stwierdził, że zidentyfikowane naruszenia nie miały charakteru rażącego. W odniesieniu do braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] i [...] na cele budowlane organ zaznaczył, że będąca właścicielem tych działek Gmina [...] brała udział w postępowaniu i nie sprzeciwiała się inwestycji. Naruszenie linii zabudowy określonej planem przez projektowany budynek nie okazało się natomiast znaczące. Jako nie mające charakteru rażącego Główny Inspektor ocenił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b. w zakresie zlokalizowania miejsc postojowych w obrębie działek [...] i [...] (bez ustalania dla tego obszaru warunków zabudowy), a także w zakresie nie zapewnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej (23,59 % zamiast wymaganych 50 %). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z organem. Stwierdził, że już sama wielość naruszeń prawa dotyczących decyzji z dnia [...] września 2014 r. powoduje niemożność jej zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można akceptować zrealizowania inwestycji na działkach nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, a na których przewidziana była realizacja drogi dojazdowej i miejsc parkingowych o nawierzchni z kostki betonowej oraz dojazdu i miejsc parkingowych o nawierzchni żwirowej. Sąd uznał wprawdzie skuteczność zgody udzielonej przez Burmistrza [...] na dysponowanie na cele budowlane działką nr [...] (w dniu [...] kwietnia 2014 r.), natomiast stwierdził, że nie może być akceptowalny za wystarczający "brak sprzeciwu" Burmistrza w odniesieniu do działki nr [...] tylko dlatego, że Burmistrz brał udział w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu ocena zaprezentowana przez Głównego Inspektora oznacza przyzwolenie na nieuprawnione wkraczanie z inwestycją w prawo własności gruntów sąsiednich. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja z dnia [...] września 2014 r. – jako niezgodna z planem miejscowym – także przez to rażąco narusza prawo. Dotyczy to zwłaszcza nie zapewnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, której wskaźnik w projekcie dwukrotnie mniejszy od minimalnego ustalonego planem. Sąd uznał również za nieakceptowalny stan, w którym inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy dla działek nr [...] oraz [...], których nie obejmował plan miejscowy. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor, przedstawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skoncentrował się na wykazaniu, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. wprawdzie naruszała prawo, ale nie wywołało to skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Gdy chodzi o kwestie zgody na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane, organ zauważył, że po pierwszej Burmistrz [...] nie sprzeciwiał się inwestycji, a po drugie inwestor K. L. wystąpił o ustanowienie dzierżawy przedmiotowego terenu. Główny Inspektor uznał też, że niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia zasad praworządności nie wywołuje naruszenie obejmujące budowę miejsc postojowych na działkach nr [...] i [...] bez pozyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działki te objęte zostały bowiem miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 maja 2016 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego poz. 2800) i objęto je symbolem Kp (teren parkingów). Wreszcie zdaniem Głównego Inspektora, decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie naruszała rażąco prawa z tego powodu, że nie dochowano w ramach inwestycji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jak zaznaczył skarżący kasacyjnie organ – "ciężar" tego naruszenia jest znikomy i nie ma podstaw, aby twierdzić, że z tego powodu decyzja miałaby wywoływać skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej Głównego Inspektora nie może być uznany za skuteczny. Zaskarżony wyrok odpowiada bowiem prawu. Wbrew argumentom organu, przynajmniej część naruszeń, którymi dotknięta jest decyzja z dnia [...] września 2014 r., wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przede wszystkim do kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b. i § 14 ust. 1 załącznika nr 1 doszło na skutek zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia) dla zamierzenia poważnie uchybiającego wymogowi zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogu zapewnienia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej nie można traktować jako zagadnienia o znaczeniu "znikomym", jak argumentuje w skardze kasacyjnej Główny Inspektor. Powierzchnia biologicznie czynna wpływa na bilans pomiędzy powierzchnią zabudowy a powierzchnią "zieloną". Ma znaczenie nie tylko z punktu widzenia ładu przestrzennego, ale także z punktu widzenia chociażby zjawiska naturalnej retencji terenowej. Wskaźnik ten ustawodawca uznaje za istotny, a dał temu wyraz nakazując ustalać go obowiązkowo w planach miejscowych (zob. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; na datę decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym w niniejszej sprawie: tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). W powyższym kontekście warto także zwrócić uwagę na konkretne uwarunkowania niniejszej sprawy. Starosta zaaprobował projekt przewidujący wskaźnik zaledwie 23,59% powierzchni biologicznie czynnej – przy wymaganych 50% – najpewniej dlatego, że do akt organu architektoniczno-budowlanego przedłożono stanowisko głównego projektanta planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Tenże wskazał, że dla terenu 1UMN wystarczy zapewnić powierzchnię biologiczne czynną w przedziale 15-20 %, gdyż "istnieje możliwość uzyskania powierzchni biologicznie czynnej w działce przyległej do przedmiotowego terenu od strony ul. [...] , co do której inwestor wszczął postępowanie w celu jej nabycia, lub dzierżawy od jej właściciela, którym jest Gmina [...]". Abstrahując od oczywistego stwierdzenia, że opinia autorska projektanta planu miejscowego, choćby była w tym zakresie pozytywna, nie pozwala na odstępowanie od wymogów tego planu, który jest obowiązującym prawem miejscowym (art. 14 ust, 8 u.p.z.p.), wyjaśnić należy, że nie zaistniała w niniejszej sprawie również sytuacja, którą główny projektant planu przedstawił jako usprawiedliwiającą przyjęcie dla inwestycji niższego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Otóż wskazana przez niego "działka przyległa do przedmiotowego terenu od strony ul. [...] ", to właśnie działka, a właściwie działki: nr [...] i [...] (obecnie nr [...] , [...] i [...] ), które zostały przewidziane pod parking. Skądinąd w samym nawet projekcie zagospodarowania terenu na większej części nieruchomości sąsiadującej z inwestycją od strony ul. [...] wyznaczono "Projektowane dojazdy i parking o nawierzchni żwirowej". Warto wreszcie odnotować, o czym wspomniał organ w skardze kasacyjnej, że nieruchomości te później objęto odrębnym planem miejscowym (uchwała z dnia [...] maja 2016 r., [...]) z przeznaczeniem na tereny parkingów (Kp). Zamierzenie zaprojektowano więc nie tyle nie wypełniając (w poważnym stopniu) formalnych wymogów planu miejscowego dotyczących powierzchni biologicznie czynnej w obrębie działki inwestycyjnej, ale też okoliczności sprawy wskazują, że perspektywicznie powierzchnia ta nawet w szerszym otoczeniu inwestycji może nie zostać przez inwestora zbilansowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się także z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (nie aprobując stanowiska Głównego Inspektora wyrażonego w skardze kasacyjnej), że decyzja z dnia [...] września 2014 r. była nie do zaakceptowana również z powodu zaprojektowania części elementów funkcjonalnych projektu zagospodarowania terenu (miejsc postojowych) w obrębie działek nr [...] i [...] (obecnie jest to obszar na terenie działek nr [...], [...] i [...] ). Prawdą jest, że dla tych ostatnich nieruchomości przyjęto później plan miejscowy (uchwała z dnia [...] maja 2016 r., [...]) z przeznaczeniem na parkingi, jednakże nie może to usprawiedliwiać kwalifikowanego naruszenia, jakim jest przeprowadzenie procesu inwestycyjnego z pominięciem etapu lokalizacji inwestycji – decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje jedynie rację Głównemu Inspektorowi, że w okolicznościach sprawy, ocenianych indywidualnie, jako przedwczesne jawi się uznanie za niedopuszczalne "w świetle zasad praworządności" (s. [...] uzasadnienia zaskarżonego wyroku) naruszenia prawa wyrażającego się w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. bez oświadczenia inwestora o prawie dysponowania działką [...] na cele budowlane (zob.: art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz z art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 P.b.). Postępowanie o zmianę pozwolenia na budowę prowadzone było z udziałem Gminy [...], będącej właścicielem działki [...] , a ta nie sprzeciwiała się decyzji i nie zaskarżyła jej. Nie bez znaczenia jest, że Burmistrz [...] wyraził zgodę na dysponowanie działką [...] na cele budowlane. Z kolei stosunkowo niewielka działka [...] dopełnia dawny obszar działki [...] (obecnie podzielonym na mniejsze działki) stanowiąc z nim jednolity funkcjonalnie teren wzdłuż ul. [...] . Pozwala to zakładać, że ze strony Gminy nie było i nie ma przeciwwskazań do wykorzystania jej przez inwestora na zaprojektowane cele. Powyższe nie miało jednak znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej. Jak wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. dotknięta była naruszeniami, które są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dotyczyło to zatwierdzenia projektu dla zamierzenia z niezapewnieniem, i to w poważnym stopniu, wymaganej planem miejscowym powierzchni biologicznie czynnej, a także zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla realizacji części inwestycji w obrębie działek nie objętych planem, a zarazem bez uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zachodziły więc podstawy do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok nie naruszał art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał trafnej oceny sprawy na podstawie zebranych akt. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.