III OZ 561/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 460/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 19 maja 2023 r., nr SKO-7920/227-S/22 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie. Postanowieniem z 4 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 460/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej "WSA"), po rozpoznaniu wniosku M.W. (dalej: "Skarżąca"), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 19 maja 2023 r., nr SKO-7920/227-S/22 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Stacji Paliw Płynnych z niezbędną infrastrukturą techniczną i technologiczną na terenie działek o nr [...] w Ł.". W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazano, że z obawa skarżącej co do spowodowania zanieczyszczenia wód podziemnych w czasie budowy z powodu niewłaściwej eksploatacji maszyn budowlanych, nie została w żaden sposób uprawdopodobniona i nie może zdaniem Sądu uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Załączenie do skargi skanów map z geoportalu (o małej czytelności i szczegółowości), mających obrazować ryzyko powodzi i podtopienia terenu objętego inwestycją, Sąd I. instancji uznał za niewystarczające jako uprawdopodobnienie wystąpienia trudnych do odwrócenia następstw wynikających z podjęcia realizacji planowanej inwestycji. W istocie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca odnosi się do hipotetycznych skutków związanych z inwestycją na etapie, gdy będzie ona zrealizowana, a nie ,,w fazie realizacji". Pismem z 15 września 2023 r., Skarżąca wywiodła zażalenie na postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 460/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegający na uznaniu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek w zastosowaniu ochrony tymczasowej, podczas, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy powódź lub podtopienie stacji paliw położonej na terenie zalewowym jest wystarczającą przesłanką do zastosowania środka tymczasowego, jakim jest wstrzymanie wykonania zapadłej w sprawie decyzji. Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z 29 września 2023 r. zatytułowanym jako uzupełnienie zażalenia, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z 22 września 2023 r. wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na okoliczność położenia działek, na których ma zostać wybudowana stacja paliw na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: "ustawa ooś", "ustawa ocenowa") rozpoznał zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rozprawie. Odnotowania wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f ustawy ooś ukształtowane zostało ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 ustawy ooś, jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a ustawy ooś, Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno znaczna szkoda, jak i trudne do odwrócenia skutki powinny mieć wymiar realny, a nie hipotetyczny. Wnioskodawczyni, poza ogólnym opisem zagrożenia związanego z potencjalnym wystąpieniem powodzi na terenie nie uprawdopodobniła, że "wykonanie" spornej decyzji wywoła poza oczywistymi konsekwencjami wydania decyzji środowiskowej, skutki opisane we wniosku. Argumentacja przedstawiona na poparcie żądania ma tym samym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter hipotetyczny, nie wskazujący na realną możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia, wysoce szkodliwych skutków wykonania decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę wstrzymania wykonania spornej decyzji. Same wydruki z portalu geoportal czy przedłożone zaświadczenie nie stanowią zaś wystarczającego uprawdopodobnienia ryzyka wystąpienia na tym etapie procesu inwestycyjnego trudnych do odwrócenia skutków związanych z hydrogeologicznym ukształtowaniem terenu. Ewentualne powodzie i podtopienia mają charakter przyszły i niepewny. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że powoływane przez skarżącą negatywne następstwa realizacji przedsięwzięcia dotyczą przede wszystkim skutków związanych z eksploatacją przedsięwzięcia, a nie z jego realizacją. Ewentualne ryzyka związane z podtopieniem inwestycji, w wyniku którego miałoby – zdaniem Skarżącej – wystąpić ryzyko zanieczyszczenia środowiska, pobliskiej rzeki oraz wód podziemnych, mogłyby aktualizować się dopiero po uruchomieniu inwestycji i rozpoczęcia eksploatacji paliw. Podjęta przez skarżącą próba wstrzymania procesu inwestycyjnego ze względu na domniemane zagrożenia związane z przyszłym funkcjonowaniem stacji paliw, nie mogła zatem przynieść zamierzonego skutku. Trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia obejmują bowiem jedynie trudne do odwrócenia następstwa występujące na etapie realizacji przedsięwzięcia, a nie na etapie jego eksploatacji. Ciężar oceny odwracalności skutków eksploatacji inwestycji przeniesiony został zaś na kolejne etapy procesu inwestycyjnego. Trafnie Sąd I. instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 95/23 (dostępne w CBOSA). Z tych przyczyn, wniosek o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z 22 września 2023 r. wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie zasługiwał na uwzględnienie, nie będąc przydatnym w postępowaniu o udzielenie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia bowiem czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżącej nie udało się wykazać, że podjęcie realizacji przedsięwzięcia przed prawomocnym zakończeniem sprawy wiązać się będzie ze znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.