III OZ 95/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 918/22 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 10 marca 2022 r., nr SKO/4113/123/2021 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. S. z siedzibą w B., dalej "strona skarżąca" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 10 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z 25 listopada 2021 r. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa i eksploatacja źródła wytwórczego energii elektrycznej o mocy około 800 MWe opartego na bloku CCGT w Elektrowni O. wraz z infrastrukturą towarzysząca" – dalej: przedsięwzięcie. Pismem z 6 września 2022 r. strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca powołała się na treść dokumentu pt. "Opinia naukowa o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. utrzymującej w mocy decyzję środowiskową dla bloku CCGT w Elektrowni O." z 11 kwietnia 2022 r., autorstwa dra hab. L. P. i dr M. P. (dalej jako: "Opinia naukowa z dnia 11 kwietnia 2022 r."), z którego wynika, że zrealizowanie inwestycji w kształcie przewidzianym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie miało negatywny wpływ na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych dla obu odcinków [...] spełniających rolę odbiorników ścieków przemysłowych, tj. JCWP [...] od [...] do [...] (odbiornik bezpośredni) i JCWP [...] od [...] do [...] (odbiornik pośredni). Realizacja inwestycji na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doprowadzi do przekroczenia wskaźników jakości wód, określonych przez Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 25 czerwca 2021 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz. U. 2021, poz. 1475), odpowiedniej wartości granicznej dla wód klasy II. Strona skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji doprowadzi do możliwości odprowadzania do zbiornika ścieków technologicznych, a następnie do rzeki [...] ścieków jedynie "podczyszczonych", chociaż nie zdefiniowano w decyzji tego terminu. Nie wiadomo więc jakie substancje i w jakich ilościach będą przedostawać się do rzeki, co - w sytuacji nieprecyzyjnie ustalonych warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - może grozić katastrofą ekologiczną na rzece [...], która podlega ochronie w ramach obszaru Natura 2000. Realizacja przedsięwzięcia w zaproponowanym kształcie niesie ze sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla środowiska naturalnego. W wyniku spalania gazu, poza emisją dwutlenku węgla CO2, następuje emisja jeszcze jednego gazu cieplarnianego, tj. metanu, który stanowi główny składnik gazu ziemnego. W rozpatrywanej sprawie ziściła się tym samym w ocenie strony skarżącej przesłanka trudnych do odwrócenia skutków, będących następstwem podjęcia realizacji i funkcjonowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jak również istnieje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w środowisku naturalnym. Jeżeli planowane przedsięwzięcie — tj. budowa i eksploatacja źródła wytwórczego energii elektrycznej o mocy około 800 MWe opartego na bloku CCGT w Elektrowni O. wraz z infrastrukturą towarzyszącą - zostałoby zrealizowane w kształcie zaproponowanym w zaskarżonej decyzji, to potencjalnie doszłoby do: (1) zniszczeń w środowisku naturalnym; (2) przekroczenia standardów jakości powietrza; (3) nieosiągnięcia celów środowiskowych dla obu odcinków [...] spełniających rolę odbiorników ścieków przemysłowych, tj. JCWP [...] od [...] do [...] (odbiornik bezpośredni) i JCWP [...] od [...] do [...] (odbiornik pośredni); (4) wielkoskalowych i kaskadowych skutków postępujących zmian klimatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 918/22, odmówił S. z siedzibą w B. wstrzymania zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca nie przedstawiła przekonujących dowodów i argumentów, które uprawdopodobniłyby zaistnienie w niniejszej sprawie zaistnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, uwzględniając także art. 86f ustawy z 3 października 2008 r., a jedynie jak sama wskazała, powołała się na potencjalne skutki planowanego przedsięwzięcie zrealizowanego w kształcie zaproponowanym w zaskarżonej decyzji (s.11 wniosku). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie trudnych do odwrócenia skutków związane jest z następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, zatem aby można było rozważać kwestię zaistnienia ww. skutków, w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów czy dowodów w celu uprawdopodobnienia podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek do uzyskania przez inwestora kolejnych wymaganych decyzji. Nie upoważnia do rozpoczęcia robót, a ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie może stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji. Wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza także o tym, czy inwestor będzie kontynuował przedsięwzięcie. Nie oznacza to więc automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robót związanych z realizacją inwestycji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i wniosła Zażalenie w którym zarzuciła Sądowi naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm., dalej jako: "o.o.ś.") w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a - poprzez przyjęcie, że zwrot "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, rozumianych jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" należy rozumieć w taki sposób, że aby można było rozważać kwestię zaistnienia ww. skutków, to w sprawie musi nastąpić podjęcie realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że skutki te mają mieć jedynie charakter hipotetyczny, odnosząc się do potencjalnych następstw podjęcia realizacji przedsięwzięcia w przyszłości, co w konsekwencji doprowadziło do braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, chociaż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 195 § 2 w zw. z art. 194 § 3 w zw. z art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie sprawy na nowo, ewentualnie, w razie braku uwzględnienia wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy postępowania, tj. CCGT O. sp. z o.o. z siedzibą w O. oraz Elektrownia O. sp. z o.o. z siedzibą w O. wnieśli o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne. W pierwszej kolejności niezasadny jest zarzut zażalenia dotyczący dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wyłożył rozumienie powyższego przepisu powiązanego z art. 61 § 1 P.p.s.a. (o czym szerzej w dalszej części), dlatego też Sąd w niniejszym składzie nie podziela zaprezentowanego w treści zażalenia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. III OZ 1282/21. Odnosząc się do treści art. 86 ust. 1 ustawy środowiskowej należy zauważyć, że Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję.". Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd I instancji, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (por. także postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. III OZ 551/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał i stanowisko wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe. W rozpatrywanej na skutek zażalenia sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Strona skarżąca – pomimo argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie – nie wykazała bowiem, na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.o.o.ś., poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zarzuty strony skarżącej sprowadzają się w zasadzie do tego, że realizacja przedsięwzięcia doprowadzi: do przekroczenia wskaźników jakości wód, do przekroczenia odpowiedniej wartości granicznej dla wód klasy II, do zanieczyszczenia wód, w tym rzeki [...] z powodu odprowadzania jedynie podczyszczonych ścieków, spowoduje pogłębienie kryzysu klimatycznego z uwagi na emisję nowych gazów cieplarnianych, tj. CO2 i metanu co w rezultacie uniemożliwi osiągnięcie neutralności klimatycznej Polski w 2050 r. i naruszy porozumienie paryskie przyjęte na mocy Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 19 października 2016 r., L 282, s. 1). Powyższa argumentacja nie może zostać uwzględniona, bowiem w zasadzie dotyczy już skutków działania ukończonego przedsięwzięcia i w zasadzie dąży do zakwestionowania legalności decyzji środowiskowej, a nie wskazuje na okoliczności uprawdopodobniające same przesłanki w zakresie wstrzymania tej decyzji "w fazie realizacji". Wskazane przez stronę skarżącą powody nie stanowią niebezpieczeństw skonkretyzowanych i realnych, a przede wszystkim nie wykazano żeby były znaczące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca aby wykazać spełnienie przesłanki z art. 86f ustawy środowiskowej powinna uprawdopodobnić, że inwestor np. wykonuje prace przygotowawcze lub z podjętych przez niego realnych działań wynika zamiar ich podjęcia, powinna podać na czym te prace polegają i w jaki sposób wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast wskazywanie na zagrożenia, które nastąpią po ukończeniu przedsięwzięcia, tzn. kiedy elektrownia faktycznie zacznie działać, przed zbadaniem legalności tej decyzji przez Sąd, nie mogą stanowią przesłanek w rozumieniu przepisu art. 86f ustawy środowiskowej. Trzeba podkreślić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd nie może dokonywać tzw. "przedsądu". Zauważyć należy, że powołane przez stronę skarżącą okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby wykazała w sposób dostateczny że okoliczności te są realne i mają miejsce w rzeczywistości. Jednakże zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą bowiem stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Ponadto, nawet, gdyby strona uprawdopodobniła, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków jest realne, to i tak musiała by uprawdopodobnić, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia będą "znacząco" oddziaływać na środowisko (86f ust. 1 ustawy środowiskowej). W okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe należy zatem, uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.