II SA/Gl 387/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 1 lutego 2023 r. nr DSE3a-K0918-D18368-23/23 w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotyczącej statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 7 grudnia 2022 r. nr [...]. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej – organ, Szef Urzędu) decyzją z dnia 1 lutego 2023 r. nr DSE3a-K0918-D18368-23/23, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 5 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1255 z późn. zm. – dalej u.d.o.k.), ponownie rozpoznając sprawę na wniosek S. H. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 grudnia 2022 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Szefa Urzędu z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] Szef Urzędu odmówił Skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Decyzja ta zyskała przymiot ostateczności, ponieważ Wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również nie złożył skargi do WSA w Gliwicach. Pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. Skarżący wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Uzasadniając żądanie podniósł, że J. K. w złożonym oświadczeniu stwierdził, że Skarżący będąc pracownikiem W. w B. (dalej – WPT) uczestniczył w proteście, który odbył się w czerwcu 1982 r. z inicjatywy przedstawicieli zarządu "Solidarności". Osoba ta oświadczyła ponadto, że w późniejszym czasie dowiedziała się, że uczestnicy strajku zostali zwolnieni z pracy. Do wniosku dołączono także kserokopię umowy o pracę Wnioskodawcy z W. w K. oraz kserokopię dokumentu, z którego wynika, że Skarżący został przywrócony do pracy na mocy postanowienia Terenowej Komisji Odwoławczej z dnia 1 czerwca 1982 r. Postanowieniem z dnia 15 marca 2022 r. Szef Urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, organ decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...]. W jego uzasadnieniu przedstawiono przebieg sprawy w tym m.in. podniesiono, że Szef Urzędu zwrócił się do Archiwum Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. celem pozyskania informacji dotyczących strajku, jaki miał się odbyć w WPT w dniu 13 maja 1982 r. W odpowiedzi wskazano, że w zasobach Archiwum Zakładowego i Zlikwidowanych Przedsiębiorstw Państwowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej wspomnianego strajku. Zwrócono również uwagę, że za pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. Wnioskodawca nadesłał oświadczenie Z. B. mające potwierdzać, że Skarżący został zwolniony z pracy za udział w wskazanym wcześniej strajku. Zauważono również, że [...] Rada Konsultacyjna uchwałą nr [...] z dnia 21 września 2022 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Skarżącego przyjmując, że dowody w postaci dokumentu o przywróceniu go do pracy wraz z oświadczeniami świadków potwierdzają, że Wnioskodawca brał udział w wystąpieniu o charakterze wolnościowym i w wyniku tego została z nim rozwiązana umowa o pracę. Dokonując oceny przedstawionych dowodów organ uznał, iż nie dowodzą one w sposób jednoznaczny, że Skarżący został zwolniony z pracy w związku z jego udziałem w wystąpieniu wolnościowym. Wniosku takiego, zdaniem Szefa Urzędu, nie można również wywieść z dokumentu, mocą którego Wnioskodawca został przywrócony do pracy. Ponadto świadkowie wskazani przez Skarżącego nie mieli bezpośredniej wiedzy o przyczynach rozwiązania z nim stosunku pracy, a jedynie je domniemywali. Organ wyjaśniając dlaczego nie przychylił się do opinii [...] Rady Konsultacyjnej stwierdził, że stanowisko to zostało podjęte jedynie w oparciu o dokumenty przesłane jej przez organ. Pismem z dnia 26 grudnia 2022 r. Skarżący zwrócił się do Szefa Urzędu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. Wyraził w nim stanowisko, że spełnia warunki z art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.o.k. dla uznania go za osobę represjonowaną. Podkreślił bowiem, że w dniu 13 maja 1982 r. brał udział w strajku na terenie bazy WPT w B. , w miesięcznicę wprowadzenia stanu wojennego, w związku z czym został z nim rozwiązany stosunek pracy w trybie natychmiastowym. Do pracy został przywrócony po miesiącu na podstawie orzeczenia sądu pracy. Okoliczność przeprowadzenia akcji protestacyjnej – jak zaznaczył Wnioskodawca - potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach udostępnionych przez Z.B. . Zdaniem Skarżącego, wykazał on również, że za udział w strajku został zwolniony z pracy, a następnie przywrócony na stanowisko kierowcy taksówki na podstawie orzeczenia Terenowej Komisji Odwoławczej. Zaznaczył także, że w piśmie do Komendy Wojewódzkiej MO w K. z dnia 1 lipca 1982 r. wskazano, że ukarani zostali wszyscy kierowcy, którzy we wspomnianym dniu używali na terenie bazy klaksonów, a więc i on. Wskazani przez niego świadkowie wyrażają gotowość złożenia zeznań dla potwierdzenia powyższych okoliczności. Dodatkowo Wnioskodawca zauważył, że z uwagi na upływ czasu trudno jest dotrzeć do stosownych dokumentów lub świadków tamtych wydarzeń. Nie mniej jednak, w opinii Skarżącego, organ może wystąpić do IPN-u o udostepnienie teczek osób uczestniczących w tamtym strajku, m.in. zmarłego kierownika K. , czy wskazanych przez niego świadków. Ponadto na terenie bazy przebywał funkcjonariusz SB, który z pewnością odnotował nr rejestracyjne pojazdów. Dodał, że tego samego dnia został zatrzymany przez MO na 24 godziny. W takiej sytuacji, według Wnioskodawcy, oczywistym jest, że powodem rozwiązania z nim i pozostałymi kierowcami stosunku pracy był udział w akcji protestacyjnej. Konkludując Skarżący stwierdził, że w dostateczny sposób wykazał, że spełnia warunki dla uznania go za osobę represjonowaną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Szef Urzędu decyzją z dnia 1 lutego 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej motywach powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. W skardze z dnia 27 lutego 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawca zakwestionował decyzję Szefa Urzędu z dnia 1 lutego 2023 r. W jego opinii, wspomniane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, gdyż nie uwzględnia jego wniosku pomimo wykazania, że spełnia warunki do uznania go za osobę represjonowaną. Podkreślił, że wbrew wątpliwościom organu przyczyna jego zwolnienia i pozostałych uczestników strajku była wszystkim znana i rozpowszechniona na terenie zakładu, aby zapobiec podobnym incydentom. Ponadto Wnioskodawca podniósł, że kierownik [...] wskazał zebranym protestującym, co jest przyczyną rozwiązania stosunku pracy. Tym samym, zdaniem Skarżącego, żaden ze wskazanych przez niego świadków nie musiał się domyślać co legło u podstaw jego zwolnienia z pracy. Końcowo Wnioskodawca przedstawił swoją ciężką sytuację materialną. Szef Urzędu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Szefa Urzędu z dnia 1 lutego 2023 r., którą po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego odmówiono uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...]. Wspomnianym rozstrzygnięciem z dnia 16 listopada 2021 r. uznano, że Skarżący nie spełnia warunków dla uznania go za działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z instytucją wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Jej wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania jest instytucja wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). "W literaturze istnieje utrwalony pogląd, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX 2010. Komentarz do art. 145 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie wznowienia wyodrębnia się dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Oznacza to, że przedmiotem drugiego etapu postępowania jest: 1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a, art. 145aa, bądź art. 145b; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 149 k.p.a.). Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dokonano oceny wniosku Skarżącego pod kątem spełnienia wszystkich elementów natury formalnej, które warunkują wznowienie postępowania, tj. czy: 1) wniosek pochodzi od strony; 2) wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; 3) wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną; 4) wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Ich analiza nie budzi wątpliwości, że żądanie pochodzi od podmiotu dysponującego interesem prawnym oraz dotyczy decyzji ostatecznej. Wnioskodawca podał podstawę prawną swego żądania - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zachowany został również termin wynikający z art. 148 § 1 k.p.a. Mianowicie Skarżący przedstawił oświadczenie J. K. z dnia 21 stycznia 2022 r., a zatem przyjąć, iż w dacie tej powziął wiedzę o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Z tego względu wpływ w dniu 3 lutego 2022 r. wniosku o wznowienie postępowania czyni zadość wymogowi zachowania miesięcznego terminu, wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. "Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r. sygn. akt III SA 77/97. Lex nr 32672). Po wszczęciu postępowania organ, jak zauważono wcześniej, w pierwszej kolejności bada, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek wznowieniowych opisanych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa, czy też w art. 145b k.p.a. Dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej ze wspomnianych okoliczności otwiera drogę do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem. Wtedy też organ nie będąc związany granicami, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie weryfikuje podjętego rozstrzygnięcia, a ponownie rozpoznaje sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 381/19, Lex nr 2641294). Skarżący jako nowe dowody, które miały uzasadniać wznowienie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia potwierdzającego jego status, jako osoby represjonowanej z powodów politycznych, wskazał: oświadczenie J. K. z dnia [...] r., pismo W. z dnia [...] r. o przywróceniu Skarżącego do pracy na mocy postanowienia Terenowej Komisji Odwoławczej nr [...] z dnia 1 czerwca 1982 r., a także umowę o pracę w WPT z [...] r. Już w toku postępowania dodatkowo przedstawił oświadczenie Z. B. z dnia [...]r. oraz pismo W. z dnia [...] r. do Terenowej Komisji Odwoławczej do Spraw Pracy wskazującego przyczynę rozwiązania stosunku pracy ze Z. B. . Przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący przesłał Szefowi Urzędu również kopie teczki dochodzenia/śledztwa w sprawie Z. B. . W niniejszym przypadku Szef Urzędu zobligowany był więc przede wszystkim do dokonania oceny, czy przedstawione przez Skarżącego dowody są nowe i istotne dla sprawy, a nadto czy te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Rozważań w tym aspekcie całkowicie zabrakło w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Tymczasem organ bez wcześniejszej ich analizy pod kątem zaistnienia przesłanki wznowieniowej przeszedł do ich oceny w aspekcie tego, czy dowodzą one okoliczności stanowiących o słuszności żądania Strony. Taka sytuacja wyklucza analizę przez Sąd zasadniczego zagadnienia dla sprawy, tj. czy zaistniała przesłanka wznowieniowa. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę koniecznym jest uzupełnienie postępowania o rozważania dotyczące tego, czy w niniejszym przypadku zaistniała przesłanka wznowieniowa. Uzasadnia to twierdzenie o naruszeniu przez organ art. 149 § 2 k.p.a. Jedynie w przypadku wystąpienia jakakolwiek przesłanki wznowieniowej Szef Urzędu może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, że prowadząc postępowanie, organ działa według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem I instancji (zob. M. Jaśkowska op. cit., art. 149 k.p.a.). Oznacza to, że rozpatrzenie i ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna odbyć się zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem należy jej dokonywać w oparciu o wszystkie zebrane w sprawie dowody w ich wzajemnym powiązaniu, bowiem ostateczny wynik dokonanej analizy pojedynczych dowodów może różnić się od tego, jaki będzie narzucać analiza całościowa. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania wobec braku wniosku Skarżącego o ich przyznanie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).