II OSK 381/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 960/18 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 960/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor A. S.A. w C. Powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to: art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. i w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i niezasadne oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z przyjęciem, iż w sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia gdy tymczasem w sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie doszło do spełnienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym WSA powinien był uwzględnić sprzeciw na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a; art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie gdy tymczasem SKO miało obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w zakresie, który uznawało za niezbędny; art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne zaakceptowanie i powielenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnych ustaleń faktycznych SKO co do rzekomego niewykazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. gdy tymczasem organ I instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego istniały podstawy do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., co odzwierciedlało przeprowadzenie prawidłowego postępowania w sprawie przez ten organ; art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7,11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem") poprzez niezasadne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno odnosić się szczegółowo do wszystkich parametrów zabudowy wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i dla każdego z nich wykazywać, że nie uległby on zmianie gdy tymczasem wymóg taki nie wynika z przepisów prawa, zaś uzasadnienie organu decyzji I instancji było wystarczające dla wykazania spełnienia przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a.; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia poprzez niezasadne przyjęcie, że okoliczność uznania D. M. i A. B. za strony postępowania prowadziła do możliwości zmiany jakichkolwiek z parametrów zabudowy wyznaczonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy - gdy tymczasem parametry te były zdeterminowane treścią przepisów prawa oraz wnioskiem inwestora, a zatem nie mogły ulec zmianie w wyniku przyznania D. M. i A. B. statusu strony postępowania, co oznacza, że Sąd I instancji niezasadnie wymagał od organu I instancji prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W skardze kasacyjnej szczegółowo uzasadniono powyższe zarzuty i wskazano, że w sprawie istotne nie było rozstrzygnięcie przez organy kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 3 tego przepisu na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Mając bowiem na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ostateczna niezawierająca jednak merytorycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, inicjuje kontrolę sądową jedynie w ograniczonym zakresie. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja SKO została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które – co do zasady – powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była zatem ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Organ I instancji wznowił bowiem postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr [...] (część działki) i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji - D. M. i A. B. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla powyżej wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa doszedł jednak do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja, odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Zaskarżoną do WSA decyzją SKO w Krakowie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. WSA w Krakowie oddalił sprzeciw inwestora - A. S.A. w C. - od decyzji SKO w Krakowie. Sąd I instancji stwierdził, że sprzeciw był nieuzasadniony, bowiem w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez SKO w Krakowie decyzji kasatoryjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora sprowadzają się do stwierdzenia, że WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku błędnie zaakceptował stanowisko organu II instancji o zaistnieniu przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzającej - po wznowieniu postępowania – że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem przy ul. [...] w K., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże na mocy art. 146 § 2 k.p.a. nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r. była prawidłowa, zostały w niej wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, jak również odniesiono się w niej do uwag stron wnoszących odwołania, zaś w sytuacji gdyby organ II instancji uznał, że należało przeprowadzić dodatkowe czynności, to SKO powinno było czynności te przeprowadzić na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. i wydać w sprawie decyzję merytoryczną. Wskazano, że organ I instancji był związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto zarzucono, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia, ponieważ wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Zarzucono również, że uznanie, iż D. M. i A. B. należało przyznać status stron nie miało żadnego znaczenia dla ustalonych granic obszaru analizowanego. Nie mogło zatem mieć żadnego wpływu na ustalenia analizy architektoniczno - urbanistycznej dotyczącej tego właśnie obszaru. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną udział tych stron w postępowaniu po wznowieniu nie miał wpływu na to, że po wznowieniu postępowania powinna zapaść taka sama decyzja jak decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że podanie o wznowienie postępowania wniesione przez D. M. i A. B. zostało oparte o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc brak przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tak określona podstawa wznowieniowa zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego dostarczonego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zwykłym, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów tej strony oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Takie bowiem działanie organu zmierza do konwalidacji wad zaistniałych w zwykłym postępowaniu, gdyż umożliwia stronie, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, czynny udział w toku postępowania. Ponowne rozpoznanie sprawy to ponowne ustalenie stanu faktycznego przy udziale stron pozbawionych udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym bez udziału stron, które wywodzą o naruszeniu przepisów gwarantujących ochronę ich interesu prawnego, stanowi naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. Niewykonanie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy nie daje podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 251/15). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88). Jak zasadnie dostrzegł WSA w Krakowie taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. obarczona jest wyłącznie wadą formalną, po usunięciu której decyzja zapadła po wznowieniu odpowiada w całości decyzji pierwotnej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odwołał się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa, przywołał ustalenia przeprowadzonej na potrzeby poprzedniego postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest ona aktualna. Natomiast odnośnie do zbadania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że: "Analizując więc sprawę pod kątem przepisów materialnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowiących podstawę do wydania decyzji, o której mowa powyżej stwierdzić należy, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.)." Ponadto organ I instancji podniósł, że orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Z powyższego wynika, że organ I instancji stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej bazował głównie na materiale dowodowym z poprzedniego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz na ogólnych twierdzeniach, nie popartych żadnymi dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu wznowieniowym i znajdującymi swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak zasadnie stwierdził WSA, powyższe twierdzenie Prezydenta Miasta Krakowa nie zostało poparte analizą dotyczącą spełnienia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stosownie do przepisów u.p.z.p. Na przeprowadzenie takiej analizy nie wskazuje również uzasadnienie decyzji organu I instancji. Podczas gdy elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne zaś w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Obowiązków tych nie zmienia fakt wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia tych wymogów, w uzasadnieniu decyzji brak wykazania przez Prezydenta Miasta Krakowa, że w wyniku wznowienia postępowania musiałaby zostać wydana taka sama decyzja co przed wznowieniem, brak również odniesienia się do zarzutów zgłaszanych w trakcie wznowionego postępowania przez D. M. i A. B. Jak uznano w zaskarżonym wyroku, organ II instancji miał zatem w pełni uzasadnione podstawy by uznać, że ocena sprawy w tym zakresie nie została przez organ I instancji w ogóle przeprowadzona. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej, że organ I instancji na stronie 1-2 swojej decyzji odniósł się do zarzutów stron, zaś kwestie nasłonecznienia czy wpływu na stosunki wodne podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na stronie 1-2 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa organ jedynie przytoczył zarzuty stron, natomiast w uzasadnieniu decyzji zupełnie się do nich nie odniósł. Należy również zauważyć, że strony nie zgłaszały jedynie zastrzeżeń co do nasłonecznienia, czy naruszenia stosunków wodnych, ale w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. A. B. kwestionował prawidłowość ustalenia parametru wysokości projektowanej zabudowy. Do żadnej z powyższych kwestii organ I instancji się nie odniósł, pomimo tego, że zgłaszały je strony, które z przyczyn przez siebie niezawinionych nie brały udziału w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., a którym przysługiwał przymiot strony, co w niniejszej sprawie jest bezsporne. Natomiast w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że SKO w swojej decyzji wprost nie wskazało dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze analizę treści całej decyzji organu II instancji kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Podniesiono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia, zaś wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Odnosząc się do powyżej przytoczonego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższą kwestię reguluje art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W odniesieniu do określenia jaki zakres powinien przybrać obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się zasadniczo dwie koncepcje rozumienia art. 149 § 2 k.p.a., które oddziaływują na zakres obowiązków przypisywanych organowi prowadzącemu postępowanie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia. W myśl pierwszego stanowiska, przytoczonego w skardze kasacyjnej, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, to nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11). Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14). Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten drugi pogląd, przyjmując, że ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3365/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18). Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Zasadnie zatem uznano w zaskarżonym wyroku, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej muszą być ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa, odwołując się do przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., nie wykazał w dostateczny sposób, że w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie tej decyzji. Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powielenie w zaskarżonym wyroku stanowiska organu II instancji. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w sprzeciwie zarzuty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił również motywy podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności biorąc pod uwagę istotę sprawy, a więc zaistnienie w sprawie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić też należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy, a do tego w istocie zmierzają zarzuty odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia należy zauważyć, że Sąd I instancji z uwagi na ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli decyzji kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni oraz nie stosował jakichkolwiek norm prawa materialnego. Z tego powodu nie mógł naruszyć wspomnianych przepisów. Z tego samego powodu niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, że uznanie, iż należało przyznać status strony postępowania D. M. i A. B. nie miało żadnego znaczenia dla ustalonych granic obszaru analizowanego, nie mogło mieć również żadnego wpływu na ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej i w ocenie inwestora nie miało wpływu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na zakres kontroli przeprowadzanej przez Sąd w trybie art. 64e p.p.s.a., przesądzenie, jaki wpływ dla ustalonej granicy analizowanego obszaru, na ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, czy na treść decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym będzie miało uznanie tych osób za strony, byłoby przedwczesne i wykraczałoby poza zakres kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, czyni przedwczesnym możliwość rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego. Należy zatem stwierdzić, że WSA w Krakowie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął spełnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.