III SA/Kr 202/23

|Sygn. akt III SA/Kr 202/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), Asesor WSA Marta Kisielowska, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Pałecznica z dnia 24 maja 2022 r. nr VIII/291/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków, ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z Gminy Pałecznica stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Pałecznica podjęła w dniu 24 maja 2022 r. uchwałę nr VIII/291/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z Gminy Pałecznica. Zgodnie z § 2, uchwała stanowiła, że: "Podstawą wypłacenia ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i akacjach ratowniczych jest potwierdzenie przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Proszowicach uczestnictwa w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej. Kompletne wnioski o wypłatę ekwiwalenty będą realizowane do 30 dni po złożeniu wniosku" Skargę na tę uchwałę wniosła Prokurator Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty w Krakowie domagając się jej unieważnienia uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 2 w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) zwanej dalej w skrócie u.o.s.p. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie, że podstawą wypłacania ekwiwalentu będzie potwierdzenie przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Proszowicach udziału w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej. W uzasadnieniu Prokurator zacytowała art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który jej zdaniem uprawniał radę gminy do ustalenia wyłącznie ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W konsekwencji zaskarżona uchwała pozostawała sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Prokurator wskazała przy tym, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie było naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowiło naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011, II OSK 2058/11). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że w jego ocenie zaskarżona część uchwały została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i nie doszło do żadnego naruszenia prawa. Zaskarżony paragraf uchwały określał wyłącznie sposób wypłaty oraz termin wypłaty ekwiwalentu wprowadzając prosty mechanizm (o charakterze instrukcyjnym) dokumentowania udziału strażaków w zdarzeniu. Brak takiego zapisu mógłby narazić gminę na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ kluczowy dla sprawy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie zawiera upoważnienia ustawowego do regulowania przez radę gminy sposobu dokumentowania udziału w działaniach ratowniczych. Z tego powodu uzupełnienie regulacji prawa miejscowego o zapisy określające sposób i terminy wypłaty ekwiwalentu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, a co za tym idzie powoduje nieważność tego typu zapisów jako istotnie naruszających prawo. Kluczowe dla sprawy brzmienie art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały stanowi, że: "Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy". Z przytoczonego brzmienia ww. przepisu wynika więc, że rada gminy upoważniona została do ustalenia "wysokości" ekwiwalentu, ale już nie sposobu dokumentowania udziału w akcji ratowniczej. Orzekający w niniejszym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku z 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23 w podobnej sprawie. Z tych to powodów poniższe uwagi stanowią przytoczenie ponowne oceny zakresu dopuszczalnego działania rady gminy w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Zgodnie przy tym z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Sąd podziela pogląd Prokurator, że zaskarżona uchwała w § 2 wykroczyła poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego modyfikując zapis ustawowy poprzez wprowadzenie sposobu dokumentowania uczestnictwa w akcji ratowniczej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (tzn. w tej sprawie ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a tym samym zaskarżona uchwała zawiera w § 2 istotne naruszenie prawa. Sąd zdaje sobie sprawę, że uchwała uzupełniała zasady wypłaty ekwiwalentu w celu ograniczenia potencjalnych nadużyć lub uniknięcia konfliktów co do sposobu wyliczania i wypłaty świadczenia. Niemniej jednak ustawodawca nie przewidział w upoważnieniu ustawowym tego typu uprawnień, a rada gminy jako prawodawca lokalny może działać tylko na podstawie i w zakresie ustawy – skoro więc ustawa nie przewidywała możliwości szerszej regulacji w prawie miejscowym – to tego typu postanowienia uchwały istotnie naruszyły prawo. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały tj. § 2.