II GZ 68/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. S.A. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2617/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 26 października 2021 r. nr DZP-15/2021 w sprawie ze skargi E. S.A. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr DWZ.93.2.2021.MB w przedmiocie kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2617/22, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), odmówił E. S.A. w P. (dalej: skarżąca, spółka) wstrzymania wykonania objętej skargą tej spółki decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z 31 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UOKiK z 26 października 2021 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną 313 785,13 zł z tytułu nadmiernego opóźniania się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych w okresie luty, marzec, kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa UOKiK wniosła również o wstrzymanie jej wykonania oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji argumentując, że ich wykonanie zagraża utratą płynności finansowej spółki, bowiem wykonanie decyzji będzie wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca wskazała, że jej działalność charakteryzuje się sezonowością, a "miesiące wrzesień i październik są miesiącami największych wydatków na zakup surowców do produkcji oraz na wynagrodzenia ponad 700 pracowników, (...) na wrzesień i grudzień w spółce przypadają również terminy do spłaty raty wysokiego kredytu, które wynoszą ponad 3 000 000 zł". Zdaniem skarżącej wskutek zapłaty innych nieplanowanych zobowiązań w postaci kary nałożonej przez Prezesa UOKiK, bank może wszcząć przymusową ich egzekucję albo postawić cały kredyt w stan wymagalności, co spowoduje w krótkim czasie niewypłacalność. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku spółki decyzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia okoliczności świadczących o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody oraz możliwości spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie WSA wniosek skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem spółka nie uzasadniła w przekonujący i rzetelny sposób przesłanek jej udzielenia. Przytoczona we wniosku argumentacja nie daje pełnego, realnego obrazu sytuacji finansowej spółki. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że dopiero wiedza sądu o rzeczywistej i aktualnej sytuacji finansowej skarżącej pozwala ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia spółce znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wykazała, że w jej przypadku realnie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody materialne, nie poparła nadto swoich twierdzeń żadnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej. Ponadto w ocenie WSA rodzaj nałożonego obowiązku, tj. zwrot dofinansowania, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.; dalej: k.p.c.) poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami wszechstronności oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą i uznanie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w sytuacji, gdy sąd miał istotne wątpliwości co do okoliczności warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej, co wynikało ze złożonej przez skarżącą dokumentacji wraz ze skargą z 3 października 2022 r. na decyzję; 3. art. 163 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów w tym nie wyjaśnia w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera uzasadnienia przyczyn na których sąd oparł swoje rozstrzygnięcie, uwzględniając w uzasadnieniu jedynie ogólne stwierdzenia do braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Podnosząc te zarzuty spółka wniosła na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wraz z decyzją pierwszej instancji w całości; zaś w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie. Ponadto spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do zażalenia na okoliczności powołane w jego uzasadnieniu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano argumenty przemawiające za jego zasadnością, m.in. podniesiono, że skarżąca przywołała wszystkie informacje potrzebne do tego, aby ocenić, czy grozi jej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, szczegółowo została opisana sytuacja skarżącej co do jej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na zażalenie Prezes UOKiK wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, a także nieuwzględnienie sformułowanego w zażaleniu wniosku dowodowego spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia kolejnego wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Zdaniem sądu drugiej instancji, WSA w Warszawie oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione we wniesionym w sprawie zażaleniu spółki. Nieusprawiedliwiony jest zarzut zmierzający do wykazania, że WSA błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61; także m.in. postanowienie NSA z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 734/20; LEX nr 3038947 i wskazane tam orzeczenia). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest bowiem wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy jest zasadne. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń oraz dokumentacji, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego orzeczenia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (T. Lewandowski, Glosa do postanowienia NSA z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1350/13, LEX nr 1410667; także np. postanowienie NSA z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 781/20, publ. CBOSA). Wobec powyższego, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że argumentacja wskazana we wniosku, niepoparta jakimikolwiek dokumentami źródłowymi – bo za takie nie można uznać ani tabeli ze str. 41 skargi ani tym bardziej dołączonego do skargi wydruku z prezentacji multimedialnej prezentującej profil działania spółki oraz wdrożony system księgowania – nie pozwala na udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. W ocenie NSA sąd pierwszej instancji wszechstronnie rozważył argumenty wniosku i na ich podstawie zajął stanowisko w sprawie, czemu dał wyraz w poprawnym uzasadnieniu słusznie uznając, że spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji nie przedstawia sytuacji finansowej i zdolności płatniczych skarżącej. Wprawdzie strona przy zażaleniu dołączyła dokumentację obejmującą harmonogram kredytu inwestycyjnego na najbliższe miesiące, potwierdzenia spłaty raty kredytu przez spółkę, wykaz zysków i strat w wariancie porównawczym za okres kwiecień - listopad w latach 2021/2022, jednak dołączona dokumentacja przedstawia sytuację finansową spółki w sposób wybiórczy akcentując ponoszone koszty i wydatki, m.in. z tytułu zakupu potrzebnych do działalności surowców oraz ponoszonych w związku z zaciągniętym kredytem. Brak jest natomiast dokumentów całościowo obrazujących aktualną sytuację finansową spółki wskazującą na jej dochody, majątek, inwestycje pozwalającą na porównanie z kosztami i dokonanie właściwej oceny. Końcowo NSA wyjaśnia, że sąd administracyjny nie przeprowadza z urzędu dowodu w celu ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. To na stronie ciąży bowiem obowiązek uprawdopodobnienia tych okoliczności. Zgodnie z tym przepisem wstrzymanie wykonania następuje na wniosek strony. W jej interesie leży zatem uprawdopodobnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a sąd jedynie ocenia, to co przedstawiła strona. Skoro zatem dokumenty, którymi dysponował sąd pierwszej instancji w dacie orzekania nie uprawniały do stwierdzenia, że wykonanie decyzji Prezesa UOKiK może spowodować skutki o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., to prawidłowo WSA odmówił wstrzymania ich wykonania. W związku z tym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędnee elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska skarżącej w zakresie słuszności wniosku. Należy podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazuje, że negatywnie rozpoznane żądanie strony nie neguje możliwości ponownego ubiegania się o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej, z uwzględnieniem wypełnienia omówionych powyżej wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a.