I GSK 121/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 354/23 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2023 r. nr UP-235/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 354/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 marca 2023 r. nr UP-235/2023 (060000.71.00105290.2023) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej: uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2023 r., który zaskarżył w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1997 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.) poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych; 2) art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153 i art. 125 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1230, dalej u.s.u.s.), poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należytości z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącym, co z kolei ma podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, podczas gdy w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, a to w sprawie zostało przez organ wykonane, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty organ na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zagadnienia badania w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przedawnienia tych składek. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Z akt sprawy wynikało, że składki na ubezpieczenie dotyczyły okresu od 1999 r. do 2022 r. Jakkolwiek zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09 oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA). W związku z powyższym Sąd I instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd I instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd I instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17). Reasumując, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może czynić ustaleń w zakresie przedawnienia należności składkowych, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji sadu powszechnego. Należy również podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, że w każdym przypadku wniesienia wniosku o umorzenie zaległych składek organ powinien ustalać wymagalność należności z tytułu składek na dzień wydania decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił ją na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.