II GSK 2013/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2967/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy - skargę oddalił. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. M. (skarżący) prowadził działalność gospodarczą od [...] maja 2003 r. W okresie tym był zobowiązany do opłacania składek, których nie płacił. Wniosek o umorzenie zadłużenia z tego tytułu skarżący uzasadnił trudną sytuacją finansową, między innymi długotrwałym pozostawaniem bez pracy, brakiem majątku i dochodów mogących służyć spłacie zadłużenia. Wskazywał na fakt ubiegania się przez niego o umorzenie zadłużenia na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych i nieotrzymaniem w tej sprawie odpowiedzi, brakiem zawiadomienia o dochodzeniu składek przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz przedawnieniem należności. W dniu [...] października 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wydał decyzję, w której skarżącemu odmówiono umorzenia zadłużenia z tytułu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres 07/2001-03/2003. Organ ustalił, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi stan całkowitej nieściągalności, który uzasadniałby umorzenie należności z tytułu składek zgodnie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Nie znaleziono także podstaw do umorzenia należności w oparciu o przesłanki wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS). W ocenie organu, z przedstawionych w sprawie dokumentów nie wynikało, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie stwierdzono przewlekłej choroby skarżącego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, które pozbawiłyby możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie ustalono także poniesienia strat materialnych spowodowanych zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że w oparciu o analizę zgromadzonej przez organ dokumentacji zasadnie przyjęto, iż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności zadłużenia - w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.. Brak też szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-3 powołanego wyżej rozporządzenia MGPiPS. Sąd wywiódł, że ZUS, przy podejmowaniu jakichkolwiek decyzji o umorzeniu należności, jest bezwzględnie związany przepisami prawnymi. Umorzenie należności z tytułu składek następuje w trybie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych mogą być umorzone tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Z powyższych przepisów wynika więc - według Sądu I instancji - że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy, gdyż ZUS może, ale nie ma obowiązku umorzenia zadłużenia, a jeżeli je umarza to jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach. Sąd wyjaśnił, że z treści złożonego do ZUS wniosku wynika, że skarżący pozostaje bez żadnych środków finansowych, mimo że nie osiąga żadnych dochodów, nie korzysta z pomocy społecznej świadczonej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. W systemie KSI ZUS skarżący figurował jako osoba zatrudniona od dnia [...] marca 2010 r. na podstawie umowy zlecenia, jednakże w wyniku ustaleń poczynionych z urzędu stwierdzono, że skarżący nie pracuje od [...] kwietnia 2010 r., a wynagrodzenia nie uzyskał z uwagi na to, że nie zrealizował żadnej transakcji, podczas gdy wynagrodzenie miało charakter prowizyjny. Oznacza to - w ocenie Sądu - że skarżący podejmuje próby podjęcia zatrudnienia i ma potencjalne możliwości pozyskania źródeł dochodu, co zależy od jego woli i inicjatywy, dlatego w przyszłości może dysponować środkami finansowymi. Tym samym ocena ZUS, że istnieje realna szansa na spłatę zadłużenia, nawet jeżeli miałoby to przeciągnąć się w czasie, jest zdaniem sądu zasadna. Wobec twierdzeń skarżącego, że pozostaje on na utrzymaniu żony, z którą ma rozdzielność majątkową - sąd wskazał, że w sprawie nie przedstawiono żadnych dokumentów świadczących o ubóstwie, czy o zagrażającym dalszej egzystencji braku środków do życia. Za prawidłowe przyjęto też ustalenie, że skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej. W latach 2004-2008 przebywał poza granicami kraju, z powodów prywatnych. Został uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada ujawnionych zaległości podatkowych. Z przedłożonych kopii zeznań podatkowych (PIT-37) wynika, że w roku podatkowym 2008 osiągnął dochód w kwocie 15 962,25 zł, natomiast w roku 2009 w kwocie 1 670,22 zł. Skarżący nie ponosi żadnych stałych wydatków związanych z utrzymaniem, tj. z tytułu miesięcznych opłat oraz kosztów związanych z leczeniem. Jest właścicielem samochodu osobowego marki OPEL CORSA 1.4 CAT z 1996 r. Nie posiada nieruchomości, akcji, obligacji, papierów wartościowych, rachunku bankowego. Nie posiada zobowiązań wobec innych instytucji, a zadłużenie wobec ZUS jest jedynym zobowiązaniem. W ocenie Sądu wszystkie te ustalenia, dokonane przez organ administracyjny, dały postawę do wydania decyzji oddalających wniosek o umorzenie zaległości. Sąd stwierdził, że zobowiązania skarżącego nie są przedawnione, ma do nich zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowelizacją tego przepisu od dnia 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Tym samym 10-letni okres przedawnienia dotyczy wszystkich wymagalnych zobowiązań powstałych do dnia 31 grudnia 2002 r., o ile nie uległy przedawnieniu i nie wygasły przed dniem 1 stycznia 2003 r., jak i zobowiązań powstałych od dnia 1 stycznia 2003 r. z zastrzeżeniem, że okres ten wydłuża się w związku z wystąpieniem okresów zawieszenia biegu przedawnienia. Na poparcie swego stanowiska WSA powołał wyrok SN z dnia 2.07.2009 r., I UK 70/09, LEX nr 549018. W tej sytuacji - jak wskazał Sąd - ZUS ma prawo i obowiązek aż do dnia przedawnienia podejmowania wszelkich dopuszczalnych prawem środków, mających na celu wyegzekwowanie zadłużenia. Według WSA, w sprawie została przeprowadzona szczegółowa ocena sytuacji ubezpieczonego pod kątem spełnienia przez niego przesłanek zawartych w powołanych przepisach i ocena ta upoważnia do zajęcia negatywnego stanowiska w sprawie złożonego wniosku. W podstawie prawnej oddalenia skargi Sąd podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. M. wniósł o uchylenie wyroku i umorzenie zaległości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach procesu według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r., w związku z art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - poprzez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego nie uwzględniono faktu przedawnienia zobowiązania w składkach na ubezpieczenie społeczne, powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. - art. 28 ust. 1 i nast. u.s.u.s. – poprzez błędną wykładnię, wynikiem czego oddalono skargę, pomimo iż skarżący nie ma żadnych możliwości płatniczych uregulowania zadłużenia. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podniósł, że znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który wydłużył termin przedawnienia należności ZUS do 10 lat - jako przepis prawa materialnego - nie może obowiązywać wstecz, skoro brak przepisu szczególnego, który tak by stanowił. Podniósł też, "z ostrożności procesowej", że skarżący pozostaje bez środków finansowych. Zgodnie ze stanem faktycznym od chwili powstania zaległości w składkach nie posiadał on i nie posiada żadnego majątku na pokrycie tych zaległości. Wskazał też, że całkowita nieściągalność zachodzi m.in., gdy: 1) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, 2) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 3) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jego zdaniem każdy z przypadków winien mieć zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Zakres podstaw kasacyjnych, na których skargę kasacyjną oparto oraz sposób ich sformułowania wymagają uwagi, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że - zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej - sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konsekwencją związania sądu kasacyjnego podstawami środka odwoławczego jest obowiązek wskazania konkretnego przepisu, który - zdaniem strony - został naruszony. Zarzut błędnej wykładni wymaga nadto wskazania, dlaczego interpretacja przepisu, dokonana przez sąd, jest niewłaściwa i jak przepis ten powinien być rozumiany. W rozpoznawanej sprawie, w zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazano "art. 28 ust. 1 i nast." ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Takie określenie przepisów, które - zdaniem pełnomocnika strony - zostały naruszone, pozbawia sąd możliwości odniesienia się do zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w treści której przytoczono kwestionowaną regulację, można wyprawdzie wnioskować, że zarzut dotyczy art. 28 ust. 3 pkt 3,5 i 6 u.s.u.s.. Brak jednakże jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakich przyczyn wykładnia tych przepisów, przyjęta przez Sąd I instancji, jest błędna i jak przepis należy odczytać. Tymczasem - jak już sygnalizowano - zarzut błędnej wykładni, aby mógł być przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym, wymaga wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu, ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Zawarte w omawianym zarzucie stwierdzenie, że wskutek naruszenia tych regulacji oddalono skargę - mimo iż skarżący nie posiada żadnych możliwości płatniczych - wskazuje, że strona zdaje się zmierzać do podważenia prawidłowości zastosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy. Jednakże stan faktyczny nie może być podważony zarzutem naruszenia prawa materialnego. Z kolei - na co także zwrócono już uwagę - zastosowanie przepisu to dokonanie jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Stan faktyczny może zaś być skutecznie zakwestionowany tylko zarzutem naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie natomiast skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie określonej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji - jako niepodważony - wiąże. Skoro więc Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia poczynione przez organ w postępowaniu administracyjnym, że w przypadku skarżącego nie występuje stan nieściągalności - zarzut wadliwego zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. jest chybiony. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 4 u.s.u.s. - przez nieuwzględnienie faktu przedawnienia zobowiązania w składkach na ubezpieczenia społeczne, powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. Znowelizowany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wielokrotnie był już przedmiotem orzeczeń sądowych. Skład orzekający w pełni podziela pogląd, że przepis ten odnosi się także do należności powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r. i wówczas jeszcze nieprzedawnionych (v. np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 193/10 i powołany tam wyrok SN z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I UK 37/07). Ponadto - co istotne - przesłanki umorzenia reguluje art. 28 ust. 2 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi w przypadkach określonych tym przepisem (w pkt 1-6). Z kolei według art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki uzasadniające umorzenie na tej podstawie określa rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiąc, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Treść przywołanych uregulowań wskazuje więc jednoznacznie, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (v. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09). Z tych względów zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. w związku z art. 23 ustawy z dnia 18 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw uznać należy za całkowicie bezzasadny. W tym stanie rzeczy podstawy skargi kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.