I OW 111/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Gostynin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. B. o wypłatę dodatku elektrycznego postanawia: wskazać Wójta Gminy Gostynin jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu "kompetencyjnego" [winno być "o właściwość" – uwaga NSA] zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy Gostynin w przedmiocie rozpatrzenia wniosku T. B. o wypłatę dodatku elektrycznego, poprzez wskazanie organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 stycznia 2023 r. T. B. (dalej jako "zainteresowany", "wnioskodawca") złożył do Wójta Gminy Gostynin wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego. W złożonym wniosku zainteresowany wskazał, że mieszka pod adresem [...], gmina Gostynin. Do pisma dołączono kopię faktury VAT wystawioną przez przedsiębiorstwo Energa Obrót, na której wskazano punkt poboru energii pod powyższym adresem. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 31 stycznia 2023 r. przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w Gostyninie ustalono, że zainteresowany mieszka pod wyżej wskazanym adresem w domku letniskowym. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz fakt, iż wnioskodawca posiada stałe zameldowanie pod adresem ul. [...] Warszawa, wniosek wraz z zebraną w sprawie dokumentacją został przekazany do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. W dniu 23 lutego 2023 r. do Urzędu Dzielnicy Śródmieście wpłynęło pisemne oświadczenie zainteresowanego, w którym wskazał, że wraz z żoną od ponad czterech lat mieszka w [...], gdzie prowadzą gospodarstwo domowe przez ponad 300 dni w roku. Natomiast zameldowany jest pod adresem: ul. [...] w Warszawie. W oparciu o posiadane informacje w dniu 6 marca 2023 r. przekazano akta sprawy do Wójta Gminy Gostynin, GOPS w Gostyninie. Powyższy organ ponownie uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku i odesłał go do Referatu Świadczeń Rodzinnych w Wydziale Sportu i Spraw Społecznych dla Urzędu Dzielnicy Śródmieście. Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powołał się na art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 269 ze zm.), zgodnie z którym wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Natomiast art. 34 wyżej wymienionej ustawy odsyła uzupełniająco do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. W tej kwestii odwołano się do art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podkreślono, że wymagane jest zatem przebywanie w danej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu w tej miejscowości. W kontekście powyższej definicji powołano się na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. II FSK 896/08, w którym poddano analizie przesłanki wyszczególnione w powyższym przepisie. Wskazano także na treść art. 28 k.c., który wskazuje, że osoba fizyczna może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Nakazuje on wyłonienie spośród miejscowości, w których dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu, jednej, która będzie mogła być uważana za miejsce zamieszkania danej osoby. Powinna to być miejscowość, w której w przeważającej mierze koncentruje się aktywność życiowa danej osoby. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Gostynin nieprawidłowo ustalił adres zameldowania wnioskodawcy jako adres jego miejsca zamieszkania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jednoznacznie wskazuje na zamieszkiwanie zainteresowanego w miejscowości [...]. Wobec powyższego Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy Gostynin, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyninie, wskazał że zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2127 i 2243) świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie zdefiniowanym w ust. 3 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Wobec tego organ uznał, że dodatek elektryczny nie może być przyznany wnioskodawcy deklarującemu prowadzenie gospodarstwa w domu letniskowym, ponieważ w takiej sytuacji nie jest spełniony warunek zamieszkiwania. W tym kontekście wskazano, że nie wolno zamieszkiwać na działkach rekreacyjnych i domkach letniskowych. W domku letniskowym nie ma możliwości stałego zamieszkania, a sam budynek służy do okresowego wypoczynku. Organ uczestniczący w sporze powołał się na definicję budynku określoną w art. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do tej kategorii należałoby zaliczyć budynek letniskowy. Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest natomiast budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Na gruncie ustawy Prawo budowlane różnice w definicji są nie tyle różnicami technicznymi, co funkcjonalnymi, związanymi z przeznaczeniem budynku. Podkreślono, że w rozporządzeniu o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowaniu, ustawodawca zdefiniował budynek rekreacji indywidualnej jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, a zabudowę jednorodzinną jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Nie jest to jednak wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Organ powołał się ponadto na wyrok NSA w Gdańsku z dnia 9 października 1992 r., sygn. SA/Gd 1169/92, zgodnie z którym o zaliczeniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych bądź letniskowych przesądza ich podstawowa funkcja, która znajduje swój wyraz w usytuowaniu w miejscu przeznaczonym pod zabudowę danego rodzaju w planie zagospodarowania przestrzennego i w pozwoleniu na budowę, w którym określa się rodzaj obiektu budowlanego. Budynek będący w świetle tych kryteriów budynkiem letniskowym, nie może być uznany za budynek mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Równocześnie NSA w Katowicach w wyroku z dnia 19 maja 1994 r., sygn. SA/Ka 1966/93, uznało że budynek letniskowy – dla celów podatku od nieruchomości – nie nabywa charakteru budynku mieszkalnego przez fakt czasowego w nim zamieszkiwania. Ponadto podkreślono, że deklaracja do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) złożona została w dniu 20 czerwca 2022r. przez zainteresowanego na budynek niemieszkalny. Dodatkowo o fakcie zamieszkiwania na stałe w Warszawie świadczy umowa zawarta z ENERGA Obrót, gdzie wskazany jest adres przy ul. [...] w Warszawie. W żadnym dokumencie zainteresowany nie podaje adresu do korespondencji w miejscowości [...]. Okoliczności powyższe, w ocenie organu uczestniczącego w sporze, świadczą o tym, że miejscem zamieszkania zainteresowanego jest miasto Warszawa, a w miejscowości [...], na terenie gminy Gostynin, przebywa on jedynie w celach rekreacyjnych. W związku z powyższym Wójt Gminy Gostynin uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, wskazując jako właściwego Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Gostynin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. B. o wypłatę dodatku elektrycznego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców energii elektrycznej w 2023 r. w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 269 ze zm.; powoływanej dalej jako "Ustawa"), wniosek o wypłatę dodatku elektrycznego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. Dla przyznania dodatku elektrycznego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego. Ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 27 ust. 3 Ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z deklaracji CEEB, uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 32 ust. 2-5 Ustawy. W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania. Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość [...] i określił Urząd Gminy Gostynin jako adresata wniosku. To zatem do Wójta Gminy Gostynin należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 1 pkt 4 Ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.