II GSK 1094/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Częstochowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 136/22 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie bezczynności organu w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I. S. K. (strona, skarżący) w dniu 22 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem platformy ePUAP wniosek o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w wysokości 50 zł uiszczonej na rachunek Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie (MZDiT) tytułem opłaty dodatkowej za parkowanie. Wobec zaś bezczynności MZDiT w dniu 3 sierpnia 2018 r. wysłał (również za pomocą platformy ePUAP) ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, postanowieniem z 12 lipca 2018 r. nr SK0.4117.53.2018, uznało ponaglenie za uzasadnione, jednakże MZDiT jedynie pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr MZDiT.WF.31321,847- 4/18, przedstawił skarżącemu szczegółowo swoje stanowisko w sprawie informując, że nadpłata nie została stwierdzona, a tym samym zwrot środków jest nieuzasadniony. Pismem z dnia 8 marca 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy (organ) w sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w wysokości 50 zł uiszczonej na rachunek MZDiT, tytułem opłaty dodatkowej za parkowanie. Skarżący domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm. - dalej o.p.), a ponadto domagał się zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, "a w szczególności wynagrodzenia adwokata". W skardze wyjaśniono, że MZDiT jest zarządcą dróg na terenie Miasta Częstochowy, zaś Dyrektor MZDiT działa z upoważnienia Prezydenta Miasta Częstochowy. Według skarżącego opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.), a konkretnie w art. 60 pkt 7 tego aktu prawnego. Z tego względu złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty powinno prowadzić do wszczęcia postępowania na podstawie art. 74a o.p. w związku z art. 2 §2 o.p. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaakcentowano przy tym, że w przedmiotowej sprawie wydane zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 maja 2019r., sygn. akt II SAB/GI 16/19, którym Sąd odrzucił skargę. Zatem sprawa objęta skargą została już prawomocnie osądzona. Ponadto zdaniem organu wniosek skarżącego jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie bowiem z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie nie doszło do nadpłaty ze strony skarżącego, który nie posiadając ważnego biletu parkingowego zobowiązany był do zapłaty dodatkowej opłaty za nieopłacony postój. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 43/21, odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Uznał bowiem, że skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2128/21, uchylił powyższe postanowienie. Wskazał, że "(...) do opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji oznacza, że opłata dodatkowa może stanowić nadpłatę w przypadku zapłacenia jej nienależnie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznać należy, że stronie skarżącej przysługuje zatem skarga w razie bezczynności organu administracji publicznej w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/GI, ponownie odrzucił skargę w niniejszej sprawie. Sąd przyjął bowiem, że skarżący nie złożył ponaglenia poprzedzającego niniejszą skargę, a wniósł jedynie ponaglenie poprzedzające poprzednią skargę (w trybie k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem WSA w Gliwicach z 27 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/GI 16/19). Stąd skarżący nie dopełnił wymogów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 października 2022 r. uchylił powyższe postanowienie uznając, że ponaglenie wniesione już przez skarżącego w czasie postępowania wywołanego wnioskiem o zwrot nadpłaty spełnia wymogi określone w art. 53 § 2b p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując ponownie skargę S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania, wyrokiem z 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 136/22: 1/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych, 4/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie w realiach rozpoznawanej sprawy ponad wszelką wątpliwość terminy na załatwienie sprawy upłynęły bezskutecznie. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 sierpnia 2018 r. stanowiące odpowiedź MZDiT na "pismo dotyczące stwierdzenia nadpłaty", w którego części końcowej nadmieniono "iż po zaksięgowaniu wpłaty w kwocie 58,80 zł nie stwierdzono nadpłaty, tym samym zwrot powyższych środków jest nieuzasadniony.". Jednak pisma tego nie sposób uznać za decyzję administracyjną, zwłaszcza że nie zostało ono podpisane z powołaniem się na upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych pochodzące od Prezydenta Miasta. Dlatego w ocenie Sądu, w sprawie zaistniała bezczynność organu. III. Prezydent Miasta Częstochowy złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na podstawie z art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez brak przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wyroku, którego wydanie prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a, z uwagi na wydaną decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 18 stycznia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w sprawie; 2. art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy decyzją Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 18 stycznia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w niniejszej sprawie organ rozstrzygnął już wniosek skarżącego, zatem organ nie dopuścił się bezczynności, nadto wydanie decyzji zgodnie z wyrokiem Sądu prowadziłoby do jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. IV. Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po przeprowadzonej ocenie zasadności tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej jest stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazać bowiem należy, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty dowodzą, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku (23 stycznia 2023 r.) zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, nie istniał już przedmiot zaskarżenia w postaci stanu bezczynności, albowiem Prezydent Miasta Częstochowy wydał w przedmiotowej sprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nadpłaty. Od wskazanej decyzji odwołał się skarżący, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją nr SKO.4117.25.2022 z dnia 6 czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy. W tej sytuacji należy przyjąć, że uwzględnienie skargi na bezczynność przez zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy, która w momencie wyrokowania została już załatwiona, stanowiło naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ. Sąd pierwszej instancji powinien był mieć na względzie, że jakkolwiek zasadą jest, iż sądowoadministracyjna kontrola zgodności z prawem działania organów administracyjnych następuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, to jednak w odniesieniu do spraw dotyczących bezczynności i przewlekłości miarodajnym momentem wyznaczenia stanu faktycznego sprawy jest dzień wydawania wyroku. Jeżeli zatem po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dojdzie do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości przez załatwienie sprawy, to wydanie wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. stanowi naruszenie tych przepisów. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pomimo braku podstaw do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sama sprawa sądowoadministracyjna dotycząca bezczynności nie stała się bezprzedmiotowa i nie przestała istnieć. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji jest nadal uprawniony i zobowiązany do ustalenia czy skarżony organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 22 marca 2018 r. o stwierdzenie nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. W dacie wniesienia skargi na bezczynność w zakresie załatwienia powyższej sprawy tj. w dniu 8 marca 2021 r., skarżony organ niewątpliwie nie zakończył jeszcze postępowania w pierwszej instancji, co oznacza, że skarga ta była dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie jest bowiem przyczyną bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie prowadzi do jego umorzenia. Mając powyższe na uwadze, wobec podważenia prawidłowości zasadniczego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), wzruszeniu podlegały także dalsze i pochodne względem niego rozstrzygnięcia zawarte w punkcie drugim (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz trzecim (art. 149 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego wyroku. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi (punkt pierwszy niniejszego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi przewidziany w art. 207 § 2 p.p.s.a. przypadek szczególnie uzasadniony z powodu nagannego zaniechania przez organ przekazania Sądowi Wojewódzkiemu przed dniem wyrokowania informacji o załatwieniu sprawy.