II SA/Ke 323/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2022 r. znak: SKO.OŚ-60/6170/295/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. G. kwotę 136 (sto trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 7.12.2022 r. znak: SKO.OŚ-60/6170/295/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bliżyn z 29.08.2022 r. znak: GG.6131.69.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 21.10.2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Skarżysku-Kamiennej przekazał Wójtowi Gminy Bliżyn informację dotyczącą przesadzenia w dniu 15.07.2020 r. drzewa z gatunku świerk rosnącego na działce nr ewid. [...], będącej własnością G. G. (zwanego również dalej "właścicielem"), na zlecenie J. G.. W trakcie wizji w terenie – 12.11.2020r. i 23.11.2020r. – pracownicy organu I instancji potwierdzili, że przesadzenia drzewa dokonał J. G. (zwany także dalej "stroną"), bez wiedzy i zgody właściciela. Ustalono także, że drzewo przejawia posusz w części wierzchołkowej, pień drzewa jest lekko pochylony w kierunku wschodnim, z wyraźnym pęknięciem i uszkodzeniem kory na wysokości 1 m od ziemi. Z uwagi na powyższe Wójt Gminy Bliżyn wydał decyzję z 27.01.2021 r., wymierzając stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.700,00 zł i odraczając termin płatności tej kary na okres 5 lat. Decyzją z 7.05.2021 r. SKO uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując że zakwestionowane rozstrzygnięcie było przedwczesne w przedmiocie oceny, czy doszło do zniszczenia drzewa. W piśmie z 31.08.2021 r. właściciel poinformował organ I instancji, że przesadzony świerk całkowicie obumarł, co mają obrazować przekazane w załączeniu zdjęcia drzewa z igłami w kolorze brązowym, bez oznak zazielenienia, czy nowych odrostów, przy czym ziemia pod drzewem porośnięta jest zieloną trawą. W dniu 23.09.2021 r. pracownicy organu I instancji wraz z pracownikiem Nadleśnictwa Skarżysko dokonali oględzin spornego drzewa, stwierdzając że świerk jest martwy, jego korona stanowi całkowity posusz. Pismem z 24.09.2021r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Skarżysko potwierdził obumarcie drzewa z gatunku świerk. Mając na uwadze, że w wizji tej nie brały udział ww. strony organ I instancji wyznaczył kolejny termin oględzin na 17.11.2021 r. Właściciel poinformował, że rezygnuje z udziału w wyznaczonej wizji, gdyż stan drzewa jest mu znany, tj. drzewo całkowicie uschło. Ponadto wskazał, że obumarcie drzewa wynika z jego przesadzenia poprzez wyrwanie go z korzeniami w 2020 r., jak również wyraził zgodę na wykonanie niezbędnych czynności związanych z przeprowadzeniem wizji na jego działce. W dniu 17.11.2021 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego drzewa ustalając, że drzewo jest całkowicie martwe i nie rokuje szans na podjęcie prawidłowej wegetacji i wzrostu. Wokół drzewa zauważono posusz trawy o promieniu ok. 80 cm, nie zauważono natomiast śladów ingerencji zewnętrznej w pień w postaci nacięć lub nawierceń. J. G. przekazał do dokumentacji zdjęcia datowane przezeń na 27.04.2021 r., mające obrazować, że drzewo wiosną posiadało jeszcze zielone igliwie na gałęziach oraz wniósł o wykonanie analizy chemicznej gleby lub pnia drzewa na obecność substancji chemicznych, które mogłyby spowodować jego śmierć. Jednocześnie dokonano ponownego pomiaru pnia drzewa ustalając jego obwód na wysokości 0,05 m na 0,84 m oraz na wysokości 1,30 m na 0,68 m. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z 29.08.2022 r. wymierzył J. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.400,00 zł za zniszczenie 1 szt. drzewa z gatunku świerk, rosnącego na działce nr ewid. [...], obręb [...], określając termin płatności tej kary pieniężnej na 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W podstawie prawnej powołano art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), zwanej dalej "ustawą", a także § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3.07.2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330). W odwołaniu od ww. decyzji strona wniosła o przeprowadzenie kolejnej wizji celem ustalenia, czy świerk jest żywy, wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę podjętego rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że świerk obumarł, gdy tymczasem jest on żywy, rośnie i nic mu nie dolega. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało że organ I instancji, przy współudziale stron, bezsprzecznie ustalił, iż drzewo z gatunku świerk rosnące na działce nr [...] zostało przesadzone z jednego miejsca na inne. Ustawa nie zawiera definicji "przesadzenia", jednakże wg. wykładni językowej należy to rozumieć jako wykopanie z jednego miejsca i zasadzenie w innym miejscu. Samo przesadzenie nie jest zatem tożsame z usunięciem czy zniszczeniem. Tym samym odnośnie zamiaru przesadzenia drzewa nie jest wymagane poinformowanie gminy (osoby fizyczne), jak również nie jest wymagane uzyskanie zgody gminy na tę czynność (w przypadku przedsiębiorców), co potwierdza stanowisko Ministerstwa Środowiska w odpowiedzi na interpelację nr 3214. Z uwagi na powyższe Wójt Gminy Bliżyn prawidłowo ustalił, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z usunięciem drzewa, dochodząc jednakże do wniosku – na podstawie oględzin przesadzonego świerku – że drzewo to zostało zniszczone. Przesadzenie wymagało bowiem ingerencji w strukturę korzenną drzewa. Zgodnie z art. 87a ustawy usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa (ust. 5). Prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom (art. 87a ust. 1 ustawy). Zwrócono uwagę, że rozmiar przesadzonego drzewa wskazuje, iż prace przesadzenia musiały być dokonane przy użyciu ciężkiego sprzętu mechanicznego, który dokonał zniszczenia sytemu korzeniowego świerka, powodując jego całkowite obumarcie. O tym, że świerk całkowicie obumarł świadczą wyniki kilkukrotnych oględzin drzewa dokonane w następnym roku wegetacyjnym po jego przesadzeniu, tj. w 2021 r. Dowodem na tą okoliczność jest także stanowisko pracownika Nadleśnictwa, podjęte na podstawie oględzin przesadzonego drzewa. Natomiast o fakcie żywotności świerka nie mogą stanowić zdjęcia przedłożone przez stronę 17.11.2021 r., ponieważ nie wiadomo jakie drzewo zostało sfotografowane, kiedy wykonano zdjęcia, a obraz na nich utrwalony dotyczy fragmentu pnia. Z kolei o braku ingerencji chemicznej w obrębie korzeni świadczy fakt, że na zdjęciach nadesłanych do organu 31.08.2021 r. widać wokół pnia obumarłego drzewa zieloną trawę. Natomiast trawa w listopadzie 2021 r. mogła być już uschnięta, gdyż oględziny były przeprowadzone po okresie wegetatywnym. Ustalono także bezsprzecznie, że przesadzenie drzewa nastąpiło na zlecenie strony, bez zgody właściciela nieruchomości. Odnosząc się do twierdzeń strony o zachowaniu przez świerk żywotności, SKO wskazało na brak przedstawienia w tym zakresie żadnych dowodów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając rozstrzygnięciu SKO naruszenie następujących przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady zaufania do organów, polegające na całkowitym pominięciu okoliczności wynikających z jego wyjaśnień; 2. art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. okoliczności, w jakich doszło do wyschnięcia traw w bezpośrednim sąsiedztwie drzewa; 4. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy organ powinien wydać rozstrzygnięcie reformacyjne bądź kasatoryjne; 5. przepisu prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 4 ustawy poprzez błędną wykładnię, ustalającą, wbrew faktom, że drzewo utraciło swoją żywotność w następstwie przesadzenia. Dodatkowo skarżący wskazał na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że wskutek przesadzenia drzewa doszło do jego zniszczenia, podczas gdy jeszcze w kwietniu 2021 r. drzewo "posiadało zielone igliwie". W uzasadnieniu strona konsekwentnie prezentuje stanowisko, że przedmiotowe drzewo zachowało żywotność. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek SKO (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), któremu nie sprzeciwiły się pozostałe strony, prawidłowo poinformowane w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za zniszczenie drzewa. Organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Wójta Gminy Bliżyn oparte na materiale dowodowym szeroko opisanym w decyzji tego organu, a następnie także w decyzji SKO, którego gromadzenie rozpoczęto jeszcze w 2020 roku. Jednak materiał dowodowy zgromadzony w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych rozpoczyna się od pisma kierowanego do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa Skarżysko-Kamienna, datowanego na dzień 7.06.2021 r. Zatem akta te nie obejmują materiału zgromadzonego przed wydaniem decyzji SKO z dnia 7.05.2021 r., uchylającej pierwszą decyzję organu I instancji z dnia 27.01.2021 r. W aktualnie ocenianej decyzji zarówno Wójta Gminy Bliżyn, jak i organu odwoławczego, powołano się na wizje terenowe przeprowadzone w dniach 12.11.2020 r. i 23.11.2020 r., które nie są udokumentowane w aktach, a w czasie których dokonano istotnych dla sprawy ustaleń – nie tylko co do faktu, sposobu i miejsca przesadzenia (jak też pierwotnego miejsca wzrostu) oraz ówczesnego stanu przedmiotowego drzewa (relewantnego także w tamtym czasie dla stwierdzenia kwestionowanego w skardze związku przyczynowo-skutkowego zniszczenia drzewa z jego przesadzeniem), ale także odnośnie istotnych z punktu widzenia omawianej odpowiedzialności okoliczności, tj. kto dokonał przesadzenia (ewentualnie na czyje zlecenie), czy miało to miejsce za zgodą właściciela działki, na której drzewo rosło, a także kto jest właścicielem tej działki (brak również odpisu z księgi wieczystej, na który powołują się organy). Dowody zebrane w nadesłanych aktach (jak wspomniano obejmujące materiał gromadzony od czerwca 2021 r.) nie dają podstaw do takich ustaleń. W szczególności protokoły z wizji terenowych przeprowadzonych 23.09.2023 r. i 17.11.2023 r. nie zawierają takich informacji, odnoszą się w zasadzie wyłącznie do aktualnego stanu drzewa. Co zaś istotne, jak ustalił sekretariat Sądu, SKO nie posiada żadnych innych akt administracyjnych niż te, które zostały przesłane do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w dniu 1.06.2023 r. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6.10.2011 r., sygn. II SA/Ol 714/11). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w świetle których jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych spostrzeżeń niewątpliwym jest, że SKO orzekało na podstawie niepełnego materiału dowodowego, opierając się co prawda na ustaleniach opisanych w decyzji organu I instancji, ale poczynionych na podstawie materiału zgromadzonego przed wydaniem przez ten organ swojej pierwszej decyzji, którego obecnie brak w aktach administracyjnych, co uniemożliwiało organowi odwoławczemu, a w konsekwencji Sądowi, weryfikację dokonanych istotnych ustaleń. Kolegium nie mogło w konsekwencji w sposób prawidłowy ocenić decyzji będącej przedmiotem odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie żądał uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, gdyż dysponował takim samym materiałem dowodowym jak organ odwoławczy. W tej sytuacji przedwczesnym było również odnoszenie się do zarzutów skargi. Ich ocena stanie się aktualna w sytuacji gdy organ odwoławczy rozpozna odwołanie na podstawie pełnego materiału dowodowego, na którym opiera się orzeczenie organu I instancji. Takie też będzie zadanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 136 zł.