II SA/Lu 507/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi J. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 maja 2023 r., znak: SKO.41/2284/GG/2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. znak: SKO.41/2284/GG/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium lub organ) po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 24 lutego 2023 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 04 października 1999 r. znak: WGiB.VI.7440/36/99 zatwierdzającą z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie 0001 Miasto, oznaczonej jako działka nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 § k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 04 października 1999 r. znak: WGiB.VI.7440/36/99 Burmistrz Miasta Świdnik zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie 0001 Miasto, oznaczonej jako działka nr [...]. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2021 r. J. S. oraz Z. S. zwrócili się do Starosty Świdnickiego o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. Wniosek powyższy w dniu 01 lutego 2022 r. przekazany został przez Starostę Świdnickiego Burmistrzowi Miasta Świdnik, celem jego rozpatrzenia wg właściwości. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2023 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postępowaniem podziałowym objęta była działka nr [...], której właścicielami wnioskodawcy postępowania wznowieniowego nie byli, ani też nie są obecnie. Organ podniósł, iż stronami postępowania podziałowego wszczętego z urzędu nie są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, ponieważ w postępowaniu tym nie przesądza się o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek gruntu, o sposobie zagospodarowania, ani o dalszym ich łączeniu z innymi nieruchomościami. Organ podniósł, iż w żaden sposób ewidencyjny podział nieruchomości nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiedniej. Jednocześnie organ I instancji zbadał przedmiotową sprawę pod kątem możliwości wszczęcia postępowania z urzędu, analizując przesłanki wznowienia wymienione w art 145 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. S., podnosząc, że zmiana położenia spornej granicy działek nr [...] nastąpiła samowolnie (przy okazji wydzielania działek pod poszerzenie ulicy P.), bez niezbędnej procedury rozgraniczenia, a więc część dzielonej działki nr [...] znalazła się na działce nr [...]. Po rozparzeniu zażalenie wskazanym powyżej orzeczeniem z dnia 12 maja 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Świdnik. Kolegium przytoczyło przepisy odnoszące się do wznawiania postępowania administracyjnego oraz wyjaśniło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch fazach. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna fazę pierwszą, to jest prowadzenie przez organ postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy jest on oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku, gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., pochodzi nie od strony bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Podstawową kwestią, mającą rozstrzygające znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych przez organ I instancji rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy wnioskodawcom postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego) przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony w rozumienie art. 28 k.p.a., a zatem czy byli oni podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją podziałową. Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na to pytanie dawała organowi prawo do wszczęcia na ich wniosek postępowania nadzwyczajnego w w/w trybie. Negatywne zaś rozstrzygniecie tej kwestii obligowało organ do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania (odmowy wznowienia postępowania), a w konsekwencji brak prawnych możliwości oceny przesłanek wznowieniowych oraz merytorycznego rozpatrzenia zasadności postawionych zarzutów dotyczących prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania wymaga zatem kontroli ze strony właściwego organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszym rzędzie, jeśli postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego do jego złożenia podmiotu, czyli strony. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania. W niniejszej sprawie decyzja administracyjna, kończąca objęte wnioskiem nadzwyczajnym postępowanie podziałowe, wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją tą organ administracji publicznej, działając z urzędu, zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie 0001 Miasto, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność A. C. Kolegium podniosło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości (sytuacja taka nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie). Prowadzenie przez organ postępowania podziałowego z urzędu, nie pozbawia jednak właściciela dzielonej nieruchomości statusu strony postępowania. Stronami postępowania podziałowego, uruchomionego na żądanie strony (właściciela nieruchomości) bądź z urzędu, nadal są osoby posiadającą tytuł prawny do dzielonej nieruchomości. Te podmioty również, jako strony postępowania podziałowego, mogą żądać wzruszenia postanowienia w nadzwyczajnych trybach weryfikacji zapadłych orzeczeń. Stronami postępowania nie są natomiast osoby, które nie były stronami kwestionowanego postępowania, w wyniku którego zapadłą decyzja podziałowa, lub aktualnie nie mają do nieruchomości objętej tym postępowaniem tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 590/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 01 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/07, wyrok WSA w Warszaw z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05). Brak przymiotu strony w postępowaniu zwykłym (podziałowym) oznacza zarazem brak legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym). Wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie będącą, strona obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Takie stanowisko zaprezentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1606/97, w którym podniesiono, iż odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym postanowienia), ma miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda. Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonych wyrokach, tut. Kolegium w pełni podziela. W niniejszej sprawie wnioskodawcy postępowania wznowieniowego swój interes prawny upatrują w fakcie naruszenia ich prawa własności do działki nr [...] poprzez przesunięcie - na skutek podziału działki nr [...] - granicy pomiędzy nieruchomością dzieloną a ich nieruchomością. Podkreślić należy, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania, w wyniku której zapadła decyzja podziałowa, dlatego też nie brali w nim udziału. Nie posiadają oni również żadnego tytułu prawno-rzeczowego do podzielonej nieruchomości. Władają oni natomiast działką sąsiednią. Przy czym podział działki nr [...] w żaden sposób nie ingerował we własności działki nr [...] i polegał jedynie na wydzieleniu z w/w działki nr [...] pasa gruntu pod poszerzenie drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...] (nowowydzielona działka nr [...]). Nastąpiło to od strony zachodniej dzielonej nieruchomości, natomiast działka nr [...] graniczyła z działką nr [...] (przed podziałem) od strony północnej. Podział geodezyjny działki nr [...] nie wykroczył poza jej granice. Ewentualne zaś przesunięcie granicy pomiędzy w/w nieruchomościami może stanowić przedmiot odrębnego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w toku którego ustalona zostanie granica prawna nieruchomości. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaszły podstawy do odmowy wznowienia postępowania, na wniosek J. S. i Z. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. i Z. S. (dalej jako: skarżący) podnieśli, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 4 października 1999 r., a dowody stanowiące podstawę kwestionowanej decyzji okazały się fałszywe. Zdaniem skarżących w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją nie dokonano jedynie podziału działki nr [...] ale także dokonano, bez podstawy prawnej rozgraniczenia tej działki z działką nr [...], będącą własnością skarżących. W skardze podkreślono, że w granica działki nr [...] w wyniku postępowania podziałowego została przesunięta o ok. 1,5 m kosztem działki nr [...]. Z uwagi na fakt, że zatwierdzając podział działki nr [...] dokonano również podziału działki nr [...] konieczne jest, zdaniem skarżących, uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organy administracji prawidłowo zastosowały art. 149 § 3 k.p.a. i odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 4 października 1999 r. znak: WGiB.VI.7440/36/99, na podstawie której zatwierdzono z urzędu podział nieruchomości położonej w obrębie 0001 Miasto, oznaczonej jako działka nr [...]. Działka nr [...] w dacie podziału było własnością A. C. i graniczyła z działką nr [...], której współwłaścicielami byli skarżący. Należy podkreślić, co jest niesporne, że działka nr [...] oraz wydzielone w wyniku podziału zatwierdzonego w 1999 r. nowe działki nie były i nie stanowią obecnie własności skarżących. Sąd podziela teoretyczne rozważania organu odwoławczego odnoszące się do procedury wznawiania postępowania określone w przepisach art. 145-152 k.p.a., a także ocenę, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Dlatego też zasadne było zakończenie sprawy wszczętej na wniosek skarżących już na etapie wstępnym, czyli badania zasadności samego wznowienia postępowania. Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że w fazie wstępnej organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy jest on oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., nie pochodzi od strony bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, w której nie byli stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie podziału nieruchomości nr [...]. Z akt sprawy wynika, że stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1910 ha był wyłącznie jej właściciel A. C. W wyniku decyzji podziałowej z dnia 4 października 1999 r. zostały z działki nr [...] wydzielone działki nr [...] o pow. 0,023 ha z przeznaczaniem pod poszerzenie ulicy Ś. oraz nr [...] o pow. 0,1680 ha. z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami. W rozpatrywanej sprawie odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z przyczyn podmiotowych, organy obu instancji, co już wskazywano, uznały, że J. S. oraz Z. S. nie mają interesu prawnego, aby skutecznie żądań wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Uwagi do art. 149, Legalis 2022). Zdaniem Sądu w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący nie mają interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 4 października 1999 r. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być indywidualny i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny. Musi on być wykazany przez stronę, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., II GSK 1003/19, CBOSA). Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania może nastąpić tylko wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 318/22, CBOSA). Z taka, oczywistą, sytuacją braku interesu prawnego we wznowieniu postępowania podziałowego mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. Zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej w dniu 4 października 1999 r., jak i obecnie skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego. Dlatego też nie można zasadnie przyznać im statusu stron w postępowaniu wznowieniowym. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące przesunięcia granicy w ramach postępowania podziałowego i wywodzenie z tego zdarzenia interesu prawnego jest nieuzasadnione. Należy podkreślić, że ewentualne nieprawidłowe zmiany granic pomiędzy działkami nr [...] oraz nr [...] mogą być przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na podstawie art. 29 i n. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte na wniosek skarżących, a dotyczące granicy pomiędzy działkami nr [...], nr [...] oraz nr [...] aktualnie się toczy. W sprawie została wydana decyzja przez Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: GD-GD-II.6830.1.2021, a wobec żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu kontynuowane jest przed Sądem Rejonowym. Wobec oczywistości braku interesu prawnego skarżących we wszczęciu postepowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 4 października 1999 r. Burmistrza Miasta Świdnik, zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...] będącej wówczas własnością A. C., należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skarżącym nie przysługiwał w 1999 r. oraz obecnie nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...], jak i do działek z niej wydzielonych. Wywodzenie zaś interesu prawnego z prawa własności działki nr [...] jest nieuzasadnione. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.