II SA/Rz 536/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Lutowiska z dnia 25 stycznia 2023 r.nr XLIV/251/2023 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i domu" na lata 2019-2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. II SA/Rz 536/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Gminy Lutowiska z 25 stycznia 2023 r. nr XLIV/251/2023 zmieniająca uchwałę Rady Gminy Lutowiska z 25 stycznia 2019 r. nr IV/17/2019 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek i świadczenie rzeczowe. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.), art. 8 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 oraz art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.), art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz.U. u z 2019 r., poz. 1461) w związku z uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz uchwałą nr 264 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu “Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 (M.P. z 2022 r., poz. 1287). Na podstawie § 1 uchwały zmieniającej: 1) § 1 zmienianej uchwały otrzymał brzmienie: "Podwyższa się do 200% /było 150 %/ kryterium dochodowe o którym mowa w art 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019–2023 i korzystających z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności"; 2) § 2 zmienianej uchwały otrzymał brzmienie: "Odstępuje się od żądania zwrotu wydatków od osób objętych rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 - 2023 i korzystających z pomocy społecznej w formie posiłku lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych przyznawanych w ramach tego programu, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% /było 150 %/ kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej". Uchwała RG Lutowiska z 25 stycznia 2023 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 15 lutego 2023 r. pod poz. 1941. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą Wojewoda Podkarpacki zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 pkt 2, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie Wojewody powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 96 ust. 4 u.p.s. nie stanowi podstawy prawnej dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków objętych rządowym programem "Posiłek w domu i w szkole", gdyż wydatki te nie są przyznawane pod warunkiem zwrotu. Katalog wydatków, które są przyznawane pod warunkiem zwrotu, a do takich nie należy finansowanie posiłków dla osób których dochód nie przekracza 200 % kryterium dochodowego, określa w sposób szczegółowy u.p.s. Zgodnie z art. 96 ust. 4 u.p.s., rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2 będących w zakresie zadań własnych. W myśl art. 96 ust. 2 u.p.s., wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i celowe przyznawane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Z natury rzeczy posiłki wydawane są bezpłatnie osobom których dochód nie przekracza 200% kryterium dochodowego, natomiast pozostałym osobom – odpłatnie. Niewniesienie opłaty za posiłek skutkuje niewydaniem posiłku, a wydanie i skonsumowanie posiłku przez osobę nieuprawnioną do skorzystania z pomocy społecznej powoduje konieczność zwrotu równowartości posiłku na podstawie art. 98 w zw. z art. 6 ust. 16 u.p.s. jako świadczenie nienależne, które jest dochodzone w odrębnym trybie. W odpowiedzi na skargę RG Lutowiska wniosła o jej oddalenie w całości, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody. W ocenie Rady, określenie "przyznane pod warunkiem zwrotu" zawarte w treści art. 96 ust. 2 u.p.s. należy odnosić tylko do zasiłków okresowych i zasiłków celowych. Charakter świadczeń wymienionych na wstępie tego przepisu, tj. "usługi, pomoc rzeczowa, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie", wskazuje na brak możliwości żądania ich zwrotu. W ocenie RG, można mówić wyłącznie o zwrocie wydatków poniesionych na te świadczenia i taki też zapis zawarto w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Rada nie zgodziła się również z twierdzeniem, że z natury rzeczy posiłki wydawane są bezpłatnie osobom których dochód nie przekracza 200 % kryterium dochodowego, natomiast pozostałym osobom odpłatnie. Zaskarżona uchwała dotyczy tylko i wyłącznie wsparcia przyznawanego w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. Rada Ministrów w treści uchwały określiła górną granicę dochodu do jakiej można udzielić pomocy w ramach programu - do 31 grudnia 2022 r. na poziomie 150% kryterium dochodowego, a od 1 stycznia 2023 r. na poziomie 200% kryterium dochodowego. Oznacza to, że brak jest możliwości udzielenia pomocy w ramach tego programu osobie czy rodzinie, której dochód przekracza 200% kryterium dochodowego. U.p.s. przewiduje taką możliwość, jednak poza programem o którym mowa wyżej. W ocenie Rady, przyjęcie wykładni i stanowiska prezentowanego przez Wojewodę prowadziłoby w konsekwencji do wniosku, że przyznanie osobie przekraczającej kryterium dochodowe pomocy w formie posiłku lub świadczenia rzeczowego jest w ogóle niedopuszczalne. Rada postanowiła o wsparciu osób osiągających dochody przekraczające ustawowe kryteria przez nieodpłatne zapewnienie im posiłku bądź żywności. Podstawą prawną do przyjęcia paragrafu § 1 pkt 2 uchwały stanowił przepis art. 96 ust. 4 u.p.s., na podstawie którego rada określa zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s. Wbrew twierdzeniu Wojewody, nie doszło zatem do zarzucanego przekroczenia delegacji ustawowej. Ponadto zaskarżona uchwała dotyczy zmiany uchwały przyjętej w 2019 r., do której organ nadzoru nie miał dotychczas zastrzeżeń (zmiana dotyczyła wyłącznie wartości procentowych kryteriów dochodowych), a tożsame uchwały były podejmowane i pozostają w obrocie prawnym w wielu gminach województwa podkarpackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które prowadzą do jej zastosowania. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Stosownie zaś ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (wg art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego; taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie). Mimo zatem że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. Do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak już wskazano na wstępie, przedmiotem skargi jest uchwała RG Lutowiska z 25 stycznia 2023 r. nr XLIV/251/2023 zmieniająca uchwałę własną z 25 stycznia 2019 r. nr IV/17/2019 w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej przez osoby objęte wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 oraz określenia zasad zwrotu wydatków na posiłek i świadczenie rzeczowe. Dokonana przez Sąd ocena legalności uchwały RG Lutowiska z 25 stycznia 2023 r. wykazała, że jej § 1 pkt 2 uchybia prawu w stopniu istotnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanego w jej podstawie prawnej art. 96 ust. 4 u.p.s. (a tym samym podjęcie bez podstawy prawnej), co uzasadnia – zgodnie z wyrażonym w skardze stanowiskiem Wojewody - stwierdzenie w tym zakresie jej nieważności. Zgodnie z tym przepisem, "rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych"; stosownie do ust. 2 art. 96 u.p.s., "wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego". I. Zwrócenia wstępnie uwagi wymaga, że program znajdujący się u przyczyn podjęcia zaskarżonej uchwały RG wprowadzony został uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 i jak wskazuje sam tytuł tej uchwały oraz jej § 1, jest programem rządowym, finansowanym ze środków budżetu państwa (§ 3), który przewiduje wsparcie finansowe gmin w udzieleniu pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych (stanowiąc wsparcie w zakresie realizacji zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 u.p.s.). Już tylko w związku z tym należy stwierdzić, że RG zapisem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 96 ust. 4 u.p.s., który wprost odnosi się do określenia zasad zwrotu będących w zakresie gminy i dotyczących określonych w ust. 2 świadczeń z pomocy społecznej, przyznawanych w ramach "zadań własnych". "Zasady zwrotu wydatków na świadczenia mieszczące się w zakresie zadań własnych gminy określa rada gminy w drodze uchwały. Upoważnienie zawarte w ust. 4 wskazuje, że przedmiotem uchwały jest regulacja zasad zwrotu wydatków oraz że wydatki te mogą dotyczyć jedynie usług, pomocy rzeczowej, posiłków, zasiłków na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłków okresowych i celowych przyznanych pod warunkiem zwrotu, z zastrzeżeniem, że świadczenia te mieszczą się w ramach zadań własnych gminy." - Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI. WKP 2023. II. Sąd zgadza się także ze skarżącym organem co do tego, że przepis art. 96 ust. 4 u.p.s. (w zw. ust. 2) nie może stanowić dla rady gminy podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie zasad zwrotu wydatków objętych rządowym programem "Posiłek w domu i w szkole" z tego względu, że z żadnego przepisu uchwały RM nr 140 z 15 października 2018 r. nie wynika, że wydatki te są przyznawane pod warunkiem zwrotu. Brak jest więc podstaw prawnych, aby zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej o których mowa w art. 96 ust. 2 u.p.s., będących w zakresie zadań własnych gminy, rozciągać na pomoc udzielaną w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że wsparcie przyznawane w ramach powyższego programu rządowego (w tym w formie posiłku lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych – o których mowa w objętym skargą § 1 pkt 2 uchwały z 25 stycznia 2023 r.) możliwe jest do określonej wysokości dochodu (do 31 grudnia 2022 r. – na poziomie 150% kryterium dochodowego, a od 1 stycznia 2023 r. na poziomie 200% kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 u.p.s.). Skoro zatem w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" nie istnieje możliwość udzielenia pomocy osobom nie spełniającym tego kryterium, nieuprawnione tym samym było wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 1 pkt 2, w którym Gmina postanowiła o odstąpieniu żądania zwrotu wydatków od osób korzystających z pomocy w ramach tego programu, jeżeli ich dochód jako osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego. Takie osoby w ogóle bowiem na podstawie tego Programu nie są objęte stosownym wsparciem. Prowadzi to do wniosku o podjęciu przez RG uchwały w tym zakresie bez podstawy prawnej. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności w tej części z powodu rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.