II OZ 558/23

Dnia 5 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 500/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 3 lutego 2023 r., nr Rep.173/ZP/23 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 500/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił na wniosek skarżącej Spółki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w B.. Sąd wskazał, że strona skarżąca nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie wskazano bowiem okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca w złożonym wniosku podniosła, że w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji zachodzi zagrożenie wyrządzenia Spółce znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wywołanych możliwością zabudowy działki, której dotyczy przedmiotowa decyzja, w sposób ograniczający możliwość korzystania przez Spółkę z nieruchomości, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, dla której wydawane są decyzje w niniejszej sprawie. Wskazano, że w oparciu o kwestionowaną decyzję może być projektowany i następnie budowany nowy obiekt, którego wymiary i położenie mogą być niezgodne z decyzją planistyczną. Sąd stwierdził, że Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1337 ze zm.) i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, lecz w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem sam fakt, że skarżona decyzja może być następnie podstawą do wydania innego aktu administracyjnego, nie oznacza, że zachodzi trudny do odwrócenia skutek prawny, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki prawne do zweryfikowania takich rozstrzygnięć. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji, który ma na celu m.in. ustalenie, czy planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2011 r., II SA/Łd 922/10). Dlatego Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie postanowienia oraz wstrzymanie w całości wykonalności decyzji. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci fotografii (4 egzemplarze) z Google Street View prezentujących obecną zabudowę ulicy [...] w B. na wykazanie faktu, że obecna zabudowa ulicy [...] w B. jest zabudową spójną, według jednej linii zabudowy, a nadto w przeważającej mierze zabudową mieszkaniową. W zażaleniu sformułowano zarzut dotyczący naruszenia: art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie występują przesłanki świadczące o zajściu niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy takie przesłanki występują i polegają na wzniesieniu budynku, który będzie burzył ład przestrzenny w sąsiedztwie działki skarżącej, wpływając tym samym na atrakcyjność nieruchomości N. i interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżąca Spółka w swoim wniosku nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, które potwierdzałyby stanowisko, że – decyzja o warunkach zabudowy – wywoła określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki. Ma rację Sąd I instancji, że strona skarżąca nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Także zażalenie nie zawiera takiego uzasadnienie, ponieważ argumentacja tam przywołana, a dotycząca ładu przestrzennego (spójności zabudowy) i interesu społecznego, to kwestie merytoryczne, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie. W innym wypadku przed rozprawę doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Dlatego zawarty w zażaleniu wniosek dowodowy nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych, a tym samym nie narusza – na tym etapie – inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Nie można bowiem mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję o warunkach zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami bądź może stanowić jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód (związanych m.in. z pozwoleniem na budowę bądź przyjęciem zgłoszenia, czy też możliwością legalizacji samowoli budowlanej) przez właściwe organy administracyjne. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, np o pozwolenie na budowę bądź legalizacyjnego – prowadzonych w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących planowanej inwestycji, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. A zatem aktualnie ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącej Spółki zagrożeń. Możliwość legalnego prowadzenia robót budowlanych jest bowiem związana z przepisami Prawa budowlanego. Określone skutki związane z etapem budowy mogą wynikać z udzielonych zgód budowlanych (a nie – decyzji o warunkach zabudowy), bo to na etapie ich uzyskiwania następuje skonkretyzowanie przyznanych praw dotyczących zakresu możliwej do zrealizowania inwestycji. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.