II OSK 330/24

Dnia 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. W., M. J., A. G. i K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 980/23 w sprawie ze skargi O. W., M. J., A. G., K. B. na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 10 lutego 2023 r. nr XLIX/400/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 980/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę O. W., M. J., A. G., K. B. na uchwałę Rady Gminy Mstów z dnia 10 lutego 2023 r., nr XLIX/400/2023, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego przy ulicy Wyzwolenia w miejscowości Wancerzów w Gminie Mstów. Z uzasadnienia do uchwały w sprawie projektu planu miejscowego wynika, że przedmiotem opracowania planu jest zmiana – określonych w obowiązującym planie miejscowym Gminy Mstów w granicach sołectwa Wancerzów, przyjętym uchwałą nr XXXIII/260/2017 Rady Gminy Mstów z dnia 16 maja 2017 r. – funkcji terenu przeznaczonego do zabudowy, w celu umożliwienia budowy budynku handlowego w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd wskazał, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", na uchwałę organu gminy wymaga wykazania istnienia interesu prawnego skarżących oraz naruszenia tego interesu zaskarżoną uchwałą. Ponadto wskazał, że tego rodzaju skarga nie ma charakteru actio popularis (por. wyroki TK: z 4 listopada 2003 r., SK 30/02; z 16 września 2008 r., SK 76/06; wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11). Strona skarżąca powinna zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04; z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Bezspornie wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Weryfikacja przez sąd planu miejscowego dotyczyć może bowiem tych jego elementów, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia, bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., II OSK 115/15). Prawo każdego podmiotu do "ochrony własnego interesu prawnego", o którym mowa w powyższym przepisie, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy określonemu podmiotowi przysługuje w sposób niewątpliwy interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2023 r., VII SA/Wa 870/19). Nie można więc wyprowadzać swojego uprawnienia z przepisu, który posiadanie takiego uprawnienia uznaje za warunek działania. Zdaniem Sądu, przede wszystkim jednak w realiach rozpoznawanej sprawy należało wziąć pod uwagę, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że postanowienia planu nie wpływają negatywnie na możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania przez skarżących ich nieruchomościami, zgodnie z przysługującymi im prawami własności. Nie wpływają one bowiem ani na sposób wykonywania prawa własności, ani też nie wprowadzają jakiś wymiernych, konkretnych ograniczeń. Ponadto przedmiotem sprawy jest zakwestionowana uchwała, a nie realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Takie kwestie jak wpływ danej inwestycji na środowisko, ewentualne immisje i spełnienie wymogów architektoniczno-budowlanych i środowiskowych przez daną inwestycję ocenianie jest w toku odrębnych postępowań inwestycyjnych, a nie na etapie kształtowania planu. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali takiego oddziaływania na zakres przysługujących im uprawnień i obowiązków, w tym w szczególności znajdujących oparcie w art. 140 K.c., czy też jakichkolwiek innych przepisach. Wszystkie negatywne konsekwencje, na które wskazują skarżący, a które potencjalnie mogą pojawić się w następstwie realizacji inwestycji w granicach, na jakie pozwala zaskarżony plan miejscowy świadczyć mogą co najwyżej o ich interesie faktycznym. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej, czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie mają legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest zatem wartością chronioną konstytucyjnie, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Oczywistym jest przy tym, że gmina nie ma władzy absolutnej w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Sąd stwierdził, że podnoszone w skardze argumenty, mogą świadczyć o istnieniu jedynie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Tym samym skarżący nie wykazali aby zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, dlatego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie otworzył drogi do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na ww. uchwałę w oparciu o błędne ustalenie, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 101 ust. 1 u.s.g., w sytuacji gdy skargę należało uwzględnić; - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że skarżący nie są stroną postępowania, mimo że posiadali oni interes prawny w tym postępowaniu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozważenia postanowień zaskarżonego aktu w zakresie naruszenia przez nie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących; - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odmowę skontrolowania zaskarżonej uchwały w wyniku przyjęcia braku legitymacji procesowej skarżących do złożenia skargi na podstawie ostatniego z wymienionych wyżej przepisów. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. uchwała nie stanowi ograniczenia prawa własności skarżących, a tym samym nie wchodzi w zakres interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że treść prawa własności nie została naruszona postanowieniami kwestionowanej uchwały, tym samym po stronie skarżących nie ma legitymacji skargowej, mimo że w sprawie taką legitymację skarżący posiadają; - art. 140 K.c. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: a) wyznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego granice prawa własności właściciela określonej nieruchomości nie wpływają na treść prawa własności (zakres uprawnień i obowiązków), przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiadujących z tą pierwszą nieruchomością; b) adresatem norm wynikających z regulacji planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących określonej nieruchomości jest wyłącznie właściciel tej nieruchomości oraz że do kręgu adresatów tych norm nie należą właściciele nieruchomości sąsiadujących z tą nieruchomością, i w konsekwencji wadliwie przyjęcie przez Sąd I instancji, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Mstów wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W istocie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że skarżący nie wykazali istnienia własnego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. i odrzucił skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżącym należy wyjaśnić, że skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi z uwagi na ogólnie pojęty interes publiczny), tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii ochrony środowiska, jak zwiększenie hałasu, ruchu samochodowego, czy tzw. immisje. Wykazania naruszenia interesu prawnego nie uzasadnia także sam fakt powoływania się na okoliczność, że skarżący są na podstawie art. 140 K.c. właścicielami sąsiednich nieruchomości (które nabyli w innych warunkach planistycznych), ponieważ z tej okoliczności nie wynika aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących, np. w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Oczywiście z faktu, że zaskarżona uchwała nie obejmuje swoim zakresem nieruchomości skarżących nie można z automatu czynić argumentu, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących, tym bardziej, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana już obowiązującego na określonym terenie planu miejscowego, który swoimi granicami obejmuje także nieruchomości skarżących. Niemniej Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu niewadliwie ocenił, że postanowienia planu nie wpływają negatywnie na możliwości korzystania, a tym bardziej rozporządzania przez skarżących ich nieruchomościami, zgodnie z przysługującymi im prawami własności. Jak stwierdził Sąd, postanowienia planu nie wpływają ani na sposób wykonywania prawa własności, ani też nie wprowadzają jakiś wymiernych, konkretnych ograniczeń. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, której argumentacja bazuje wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach odwołujących się do przewidywanych immisji związanych z funkcjonowaniem obiektu o funkcji handlowej (marketu sieci [...]). W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. A więc samo wskazywanie na "jakieś" immisje nie jest wystraczające, ponieważ zasadniczo powstanie immisji nie oznacza, że plan miejscowy narusza prawo, a tym samym – interes prawny skarżących. Jeśli chodzi o kwestie immisji w kontekście wykazania interesu prawnego, to w orzecznictwie wyrażono pogląd, że co najwyżej powstawanie immisji, ale ponad przeciętną miarę (art. 144 K.c.) może stanowić o naruszeniu prawa własności danego podmiotu. Zwykłe immisje jako akceptowane mieszczą się istniejących stosunkach społeczno-gospodarczych, a nierzadko wynikają z istoty prawa własności lub celu jaki pełnią drogi publiczne (gminne). Ponadto na uwagę zasługuje, że jeden z rozdziałów zaskarżonej uchwały dotyczy wyłącznie ograniczeń związanych z oddziaływaniem na środowisko (zasady ochrony środowiska), a skarżący w tym konkretnym zakresie nie wykazali aby postanowienia planu miejscowego nie chroniły w odpowiedni sposób sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, jak i nie odwołali się do norm hałasowych dotyczących zabudowy mieszkaniowej i usługowej w związku z obowiązywaniem art. 113 i art. 114 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany pewnej części terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy z 2017 r. Poprzednio teren objęty przedmiotową uchwałą z 2023 r. wchodził w skład terenu o symbolu 8MN/U, na którym jako podstawowa możliwa była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (jak wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie te grupy funkcji nie są ze sobą sprzeczne, a wręcz mogą się wzajemnie uzupełniać). Zaskarżona uchwała na części tego terenu aktualnie przewiduje zabudowę usługową, co nie oznacza, że zaskarżona uchwała na przedmiotowym terenie postuluje zupełnie inny sposób zagospodarowania nieruchomości. Ponadto należy wskazać, że np. zgodnie z § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały z 2023 r. "oddziaływanie związane z prowadzoną działalnością usługową nie może powodować przekroczenia standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska poza granicami terenu do którego prowadzący działalność ma prawo". Z § 7 ust. 5 pkt 1 zmienianej uchwały z 2017 r. "w obszarze planu, wskazuje się tereny, wyznaczone dla poszczególnych rodzajów przeznaczenia, dla których określone zostały dopuszczalne poziomy hałasu, gdzie należy utrzymać poziom hałasu określony dla funkcji dominującej o wartościach poniżej lub co najwyżej dopuszczalnych w granicach terenu o przeznaczeniu MN, MN/U ochrona przed hałasem jak dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Wynika z tego, że w omawianym zakresie lokalny prawodawca w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności dokonał wyważenia różnych grup interesów, zabezpieczając tereny zabudowy jednorodzinnej przed niepożądanym poziomem hałasu, w tym pochodzącym z zabudowy usługowej. Skarżący nie mogą też skutecznie utożsamiać naruszenia swojego interesu prawnego ze swoimi oczekiwaniami co do określonej "stałości/niezmienności" planu miejscowego. Takich gwarancji prawnych nie ma, ponieważ to właściwy organ jako korzystający z "władztwa planistycznego gminy" w ramach obowiązujących przepisów prawa może legalnie decydować kiedy i na jakich warunkach możliwe będzie zagospodarowanie danego terenu, np. w wyniku zmiany już obowiązującego planu miejscowego. Nadto ma rację Sąd I instancji, że nie był uprawniony do badania naruszeń procedury, czy treści merytorycznej uchwały, w sytuacji gdy skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie ocenić argumentacji skargi kasacyjnej, w ramach której skarżący wskazali, że "uchwalony miejscowy plan nie uwzględnia uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych oraz kompozycyjno-estetycznych, co w konsekwencji doprowadziło do niezagwarantowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego harmonijnej przestrzeni w gminie i rozwoju społeczno-gospodarczego zgodnego z dotychczasowym programem rozwoju gminy i niezachowania równowagi przyrodniczej i jej trwałości, oraz uniemożliwienia zaspokojenia potrzeb społeczności gminy w sposób już realizowany i zaplanowany". W konsekwencji przedstawianego powyżej wywodu należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali aby Sąd I instancji w ogóle mógł zastosować art. 147 § 1 p.p.s.a., co ewentualnie mogłoby mieć miejsce po skutecznym wykazaniu przez skarżących, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro także najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.; art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.; art. 101 ust. 1 u.s.g.; oraz art. 140 K.c. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. W związku ze złożoną odpowiedzią na skargę kasacyjną nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca np. w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).