II SAB/Gl 106/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.N. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023 1) stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 stycznia 2023 r.; 4) przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z 5 czerwca 2023 r. A. N. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ odwoławczy) w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 17 stycznia 2022 r. znak [...] odmawiającej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M. N. na okres świadczeniowy 2022/2023. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 12 grudnia 2022 r. wniósł o przekazywanie mu świadczenia wychowawczego na córkę, która od 10 grudnia 2022 r. mieszka z nim i nad którą sprawuje on opiekę. Wskazał, że matka jego dziecka pobiera to świadczenie w sposób nieuprawniony, gdyż wyrzuciła ich z domu, w którym wspólnie zamieszkiwali. Dodał, że pismem z 13 grudnia 2022 r. został wezwany do złożenia uzupełniających informacji. Zaś po odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia złożył do Prezesa ZUS odwołanie. Następnie składał ponaglenia. Podał także, ze w dniu 2 czerwca 2023 r. pracownicy OPS S. przeprowadzili wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania dziecka. Skarżący uważa przy tym, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż dotychczas nie rozpoznano jego odwołania. Zaakcentował przy tym, że nie został przez organ powiadomiony o nowym terminie załatwienia sprawy oraz nie został pouczony o przysługującym mu prawie do ponaglenia dotyczące tej sprawy. Według skarżącego jego sprawa nie ma przy tym szczególnie skomplikowanego charakteru. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o umorzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2022 r., a ponadto wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie oraz o odstąpienie od ukarania organu grzywną. Organ wyjaśnił, że według zapisów w systemie informatycznym skarżący złożył dwa wnioski o świadczenie wychowawcze na córkę na okres świadczeniowy 2022/2023. Pierwszy wniosek przekazano do ZUS w dniu 12 grudnia 2022 r. Drugi wniosek został przekazany do ZUS w dniu 21 lutego 2023 r. Ponadto w dniu 7 marca 2023 r. skarżący złożył kolejny wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2023/2024. Dalej organ wyjaśnił, że w związku z przyznaniem świadczenia matce dziecka w dniu 13 grudnia 2022 r. wysłano skarżącemu wezwanie do dostarczenia dokumentu potwierdzającego sprawowanie przez niego faktycznej opieki na dzieckiem. Z uwagi zaś na brak odpowiedzi na to wezwanie decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego. W dniu 23 stycznia 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Natomiast w dniu 18 maja 2023 r. ZUS wezwał skarżącego do wskazania dokumentu potwierdzającego sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem. Decyzją z 13 czerwca 2023 r. ZUS przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. (na okres świadczeniowy 2022/2023), uchylając jednocześnie decyzję ZUS z dnia 17 stycznia 2023 r. W wyniku rozpoznania odwołania z dnia 23 stycznia 2023 r. decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. Prezes ZUS umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Według organu sprawa z wniosku z dnia 22 grudnia 2022 r. o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023 została zakończona ostateczna decyzją z 30 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy wynikało z faktu wszczęcia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji ZUS z dnia 17 stycznia 2023 r. (w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Ponadto wynikało z przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym było spowodowane koniecznością przeprowadzenia wywiadów środowiskowych. W dodatkowym piśmie, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 2 sierpnia 2023 r., organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 lutego 2023 r. skarżący ponownie złożył kolejny wniosek datowany na dzień 12 grudnia 2022 o świadczenie wychowawcze za okres świadczeniowy 2022/2023. Ten kolejny wniosek został zarejestrowany jako sprawa nr [...], a następnie został połączony ze sprawą pierwszego wniosku zarejestrowanego pod nr [...]. W dniu 7 marca 2023 r. skarżący złożył zaś wniosek o świadczenie wychowawcze na nowy okres świadczeniowy 2023/2024, który został zarejestrowany jako sprawa nr [...]. W odniesieniu do tego wniosku w dniu 13 czerwca 2023 r. wydano skarżącemu informację o przyznaniu świadczenia. Następnie w dniu 14 czerwca 2023 r. wpłynęło odwołanie skarżącego od tej informacji, zaś postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 Prezes ZUS stwierdził niedopuszczalność odwołania. W zakresie przyznania świadczenia na okres zasiłkowy 2022/2023 organ wskazał, że skarżący pomimo wezwań nie przedkładał dokumentów pozwalających na rozpoznanie wniosku. Ponadto przesyłał swoje pisma w formie dokumentu elektronicznego, ale jako pismo ogólne do podmiotu publicznego. Pisma te były kierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., który nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze. Takie postępowanie skarżącego utrudniało terminowe rozpoznanie sprawy. W związku z tym Prezes ZUS wystąpił o to, aby w razie uznania, że organ jednak dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd odstąpił od ukarania organu grzywną. Zarządzeniem z dnia 17 sierpnia 2023 r. Przewodniczący Wydziału II zarządził rozdzielenie wniesionych w jednym piśmie z dnia 5 czerwca 2023 r. dwóch skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pierwsza oznaczona sygn. akt II SAB/Gl 106/23 dotyczy sprawy nr [...], czyli okresu świadczeniowego 2022/2023. Druga dotyczy sprawy nr [...], czyli okresu świadczeniowego 2023/2024. Natomiast zarządzeniem z dnia 3 listopada 2023 r. zmieniono oznaczenie przedmiotu sprawy rozpoznawanej pod sygn. akt II SAB/Gl 106/23, wskazując, że dotyczy ona świadczenia wychowawczego na okres 2022/2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. (ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego) terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest - jak wskazał skarżący - przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania wszczętego odwołaniem od decyzji z dnia 17 stycznia 2023 r. o odmowie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023. Ze względu na przedmiot skargi wskazać najpierw należy, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia, jak i rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.) w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy k.p.a.. Powyższe oznacza, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany zarówno obowiązkami jak i terminami wskazanymi w art. 35 oraz 36 k.p.a. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia skargi w powyższym zakresie do sądu administracyjnego jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie wymóg ten został przez skarżącego spełniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem ponaglenie z 1 czerwca 2023 r. wniesione przez skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP. W skardze zarzucono Prezesowi ZUS przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie rozpatrzenia jego odwołania od decyzji ZUS z dnia 17 stycznia 2023 r. W związku z tym należy zauważyć, że jak wynika z wyjaśnień tego organu oraz akt administracyjnych odwołanie skarżącego od tej decyzji wpłynęło w dniu 23 stycznia 2023 r. Dopiero w dniu 18 maja 2023 r. ZUS, działając jako organ I instancji, podjął działania w sprawie i wezwał skarżącego do doręczenia zaświadczenia sądu opiekuńczego lub ośrodka adopcyjnego o prowadzonym postępowaniu sądowym w sprawie przysposobienia dziecka lub oświadczenia o miejscu zamieszkania dziecka. Oznacza to, że przez okres blisko 4 miesięcy organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek działań. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 35 § 3 k.p.a. stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Obok bezczynności organu na gruncie k.p.a. w art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyodrębniono pojęcie przewlekłości, która ma miejsce wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W odniesieniu do przewlekłości prowadzenia postępowania zastosowanie mają regulacje odnoszące się do bezczynności organu w ramach prowadzonego postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ odwoławczy świadczy wskazany powyżej blisko 4 miesięczny okres przypadający po wniesieniu odwołania, w odniesieniu do którego z akt administracyjnych przekazanych przez Sąd nie wynika podejmowanie jakichkolwiek czynności, które można byłoby zakwalifikować jako zmierzające do zakończenia postępowania zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez skarżącego. Organ odwoławczy wydłużenie postępowania tłumaczy faktem wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji ZUS z dnia 17 stycznia 2023 r. w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa. Działanie w tym zakresie zostały jednak podjęte dopiero po 18 maja 2023 r. Już z samej zasady nie mogą więc one mieć znaczenia dla okresu przypadającego przed tą datą. Nie mogą one zatem w jakikolwiek sposób usprawiedliwiać całkowitej bierności organu odwoławczego w okresie pomiędzy 23 stycznia 2023 r. a 18 majem 2023 r. Całkowita bierność organu odwoławczego w powyższym, niewątpliwie długim, bo blisko czteromiesięcznym okresie, świadczy o tym, że w istocie nie liczy się on w swoim działaniu z osobami wnoszącymi odwołania od decyzji wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przeprowadzone powyżej ustalenia dotyczące stanu faktycznego i normatywnego pozwalają zaś w sposób jednoznaczny stwierdzić, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem postępowanie to niewątpliwie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Równocześnie mając na względzie blisko czteromiesięczny okres bierności organu odwoławczego Sąd, mając na względzie treść art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18). Sąd nie miał więc żadnych wątpliwości, że stwierdzone przewlekłe prowadzenia postępowania należało właśnie zakwalifikować jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji 17 stycznia 2023 r. decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. Prezes ZUS umorzył bowiem postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W rezultacie, zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie stosownej decyzji stało się bezprzedmiotowe, a w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Równocześnie okoliczności sprawy uzasadniają, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej aczkolwiek nie w żądanej wysokości. Zważywszy na okres całkowitej bezczynności organu, jednak z drugiej strony uwzględniając, że skarżący nie przedstawił w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jego rzecz w tych ramach kwoty 500 zł. (pkt 4 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 5 wyroku). Z kolei wymierzenie organowi grzywny, wobec zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, byłoby w świetle treści tego przepisu nieuzasadnione.