II OSK 1386/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1693/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury - [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1693/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") na uchwałę Rady Miasta Tychy (zwanej dalej "Radą") z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XIX/399/20 (dalej "uchwała") w przedmiocie nadania statutu samorządowej instytucji kultury – [...] w Tychach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej "u.s.g."), art. 9, art. 10, art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jednolity Dz. U. 2020 r., poz. 194, dalej "u.o.p.d.k.") oraz art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r" poz. 902, dalej "u.m."). W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Wskazał, że pozostaje ona w sprzeczności z art. 6 ust. 2 u.m., z art. 12 i art. 17 u.o.p.d.k. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja"). Oddalając skargę Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.g. do stwierdzenia nieważności uchwały może dojść, jeżeli została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (to jest wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Odnosząc się do charakteru prawnego kontrolowanej uchwały Sąd pierwszej instancji argumentował, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 9 ust. 2 u.o.p.d.k. Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p.d.k. statut samorządowej instytucji kultury jest uchwalany na podstawie generalnej ustawowej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim ścisłych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Sąd dalej wywodził, że w stanie faktycznym sprawy brzmienie statutu zostało nadane po uzgodnieniu jego treści z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Co więcej, Rada przy jego opracowaniu skorzystała z projektu statutu muzeum opublikowanego stronie internetowej Ministerstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przytoczywszy istotne regulacje u.m. skwitował, że w jego ocenie Rada podejmując zaskarżoną uchwałę wyraziła zamiar prowadzenia instytucji kultury, co pozostaje w zgodzie z art. 13 u.o.p.d.k. Nie naruszyła również art. 12 i art. 17 tej ustawy, bowiem statut we wskazanym zakresie był uzasadniony potrzebami organizatora muzeum. Sąd dodał: "Takiemu zapisowi w statucie nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy. Statut zawiera wszelkie elementy wymagane prawem". Zdaniem Sądu nie było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie: 1. art. 6 ust. 2 ust. 7 u.m. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak określenia zasad prowadzenia przez muzeum działalności gospodarczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; 2. art. 6 ust 2 pkt 2 u.m. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie w zaskarżonej uchwale (w § 9 statutu) otwartego katalogu zakresu działania muzeum nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; 3. art. 6 ust. 2 pkt 3 u.m. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż określenie w zaskarżonej uchwale (w § 10 statutu) otwartego katalogu zakresu gromadzonych zbiorów nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; 4. art. 6 ust. 2 pkt 5 u.m. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczenie w zaskarżonej uchwale (w § 19 ust. 1 pkt 4 statutu) cyt. "innych źródeł" finansowania muzeum zamiast enumeratywnego ich wyliczenia w katalogu zamkniętym nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały; 5. art. 6 ust. 1 i 2 u.m. w zw. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawarcie w statucie muzeum postanowień dotyczących ochrony danych osobowych, ustanawiania pełnomocnictw i zasad reprezentacji oraz składania sprawozdań finansowych (odpowiednio w § 4, § 20 i § 22 statutu); 6. art. 6 ust. 1 i 2 u.m. w zw. art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez uznanie, że dopuszczalne jest z uwagi na uzasadnione potrzeby organizatora muzeum zawarcie w statucie muzeum zmodyfikowanych przepisów art. 12 i art. 17 u.o.p.d.k. (odpowiednio w § 17 i w § 13 ust. 2 statutu). 7. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 6 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 7 u.m. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wojewoda zwrócił się też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Na skargę kasacyjną Wojewody odpowiedziała Rada reprezentowana przez Prezydenta Miasta Tychy domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości i podejmując się merytorycznej polemiki z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że rozpoznał tylko jeden proceduralny zarzut skargi kasacyjnej. Stanowił on wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnośnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 6 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 7 u.m. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W zaskarżonym wyroku zabrakło wyjaśnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do zarzutów podniesionych przez Wojewodę obejmujących niezgodność zaskarżonego statutu z art. 6 ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 7 u.m. W skardze Wojewoda podważał kolejno jednostki redakcyjne statutu [...] w Tychach, które naruszać mają – w jego ocenie – wymienione przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji do zarzutów tych się nie ustosunkował. W zaskarżonym wyroku także zdawkowo – na stronie 10 uzasadnienia – odniesiono się tylko do zarzutów naruszenia art. 12 i 17 u.o.p.d.k. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście treści skargi organu nadzoru, i w tym zakresie argumenty Sądu pierwszej instancji nie spełniają standardu wymaganego przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Samo stwierdzenie, cyt.: "[Rada] [n]ie naruszyła również art. 12 upgk i art. 17 upgk bowiem zapisy Statutu we wskazanym zakresie były uzasadnione potrzebami organizatora muzeum. Takiemu zapisowi w statucie nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy. Statut zawiera wszelkie elementy wymagane prawem" – nie nadaje się do merytorycznej kontroli. Na marginesie można zasygnalizować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy tej okazji posłużył się, zapewne omyłkowo, niejasnym skrótem użytym na potrzeby przywołania ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - "upgk". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W tym miejscu należy uzupełniająco wyjaśnić, że Sąd pierwszej instancji), nie mógł odeprzeć skargi Wojewody akcentując, że statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i ma przede wszystkim wyrażać zamiar prowadzenia instytucji kultury (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) (wydaje się, że tak należy odczytywać sens zaskarżonego orzeczenia. Argumentem na poparcie przyjętego brzmienia statutu nie mogło być także stwierdzenie, że zostało ono uzgodnione z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego i opierało się na projekcie statutu opublikowanym na stronie internetowej Ministerstwa. Przywołanie uzyskanych przez organy gminy uzgodnień, czy wskazanie na fakt posiłkowania się określonymi materiałami źródłowymi, może być pomocniczym argumentem na obronę określonego stanowiska co do prawidłowości określonego brzmienia statutu instytucji kultury, ale nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności uchwały w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury. W niniejszej sprawie należy to podkreślić z całą stanowczością, zwłaszcza, że Wojewoda w skardze przedstawił szereg konkretnych zarzutów, wskazując naruszone przepisy prawa i zestawiając z nimi poszczególne jednostki redakcyjne zaskarżonego statutu. Sąd administracyjny, nawet jeżeli żywi przekonanie o niezasadności zarzutów albo o nieistotnym charakterze naruszeń wskazanych w skardze, nie może się ograniczyć do wyrażenia tego przekonania. Do zarzutów skargi należy się odnieść, tym bardziej, że zostały one sprecyzowane w warstwie prawnej i pochodzą od organu nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania pozostałych merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej (według listy przedstawionej wyżej: punkty 1-6). Skarga kasacyjna w tym zakresie powiela wywiedzione, a nie rozpoznane bądź niedostatecznie rozpoznane zarzuty skargi. Stanowisko co do tych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajmie w wyroku, ponownie rozpoznając sprawę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W punkcie 2. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Miasta Tychy na rzecz Wojewody. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.