II OSK 345/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 861/20 w sprawie ze skargi J. W. i P. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2020 r. nr 270/2020 znak: WOB.7721.232.2018.MO.336 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 861/20 oddalił skargę J. W. i P. W. na decyzję Nr 270/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 maja 2020 r. znak: WOB.7721.232.2018.MO.336 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. W. i P. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Nr 270/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 20 maja 2020 r., znak: WOB.7721.232.2018.MO.336, zawiera prawidłowe, jednoznaczne i wykonalne rozstrzygnięcie; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - poprzez bezzasadne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ II instancji (Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie) zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w poprzednich orzeczeniach Sądu (zwłaszcza w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/17), podczas gdy organ ten ponownie nie uwzględnił wspomnianej oceny prawnej, a także nie zastosował się do wskazań Sądu w zakresie prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne, niezrozumiałe, nieuzasadnione oraz błędne ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ II instancji: a) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez sformułowanie nieprawidłowego, niejasnego, niewykonalnego i wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza: nieokreślenie zagadnień technicznych dotyczących powiązania i zależności rozbudowanej części budynku mieszkalnego z częścią, która powstała wcześniej (niewątpliwie legalnie) oraz nie mogła być objęta tym postępowaniem; c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ II instancji kierował się wydając rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz w następstwie tego uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji Nr 37/2017 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] z dnia 23 stycznia 2017 r. (znak: OAE-530-69/16), ponadto zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Nr 270/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z dnia 20 maja 2020 r. znak: WOB.7721.232.2018.MO.336, którą organ ten, po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] (dalej: "PINB") z dnia 23 stycznia 2017 r. Nr 37/2017 znak: OAE-530-69/16, uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, w ten sposób, że nakazał właścicielom obiektu: J. W. i P. W. dokonać rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,40 m x 1,45 m oraz nadbudowanej nad nią części o wymiarach 2,40 m x 2,90 m (pow. zab. 10,44 m2) - od wysokości 1,40 m licząc od poziomu terenu (tj. z możliwością pozostawienia części wiatrołapu do wysokości 1,40 m, licząc od poziomu terenu) - całość pełniącą funkcję wiatrołapu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], od strony działki nr [...]. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie zostały wydane już trzy prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ostatnim z wydanych wyroków, z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/17 WSA w Krakowie wskazał, że w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 916/15 Sąd zakwestionował tylko jeden aspekt sprawy: sformułowanie rozstrzygnięcia. Wyraźnie zaś zaakceptował poczynione w sprawie ustalenia, przyjęty tryb postępowania, podstawę prawną rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 30 października 2015 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu może okazać się niewykonalna z przyczyny wadliwego sformułowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ ten mianowicie nakazał rozbiórkę "starej" części wiatrołapu do wysokości 1,4 m, a w przekonaniu Sądu słowo "do" oznaczało konieczność liczenia określonej wysokości od poziomu terenu. W konsekwencji wykonanie decyzji w dosłownym jej brzmieniu prowadziłoby do pozostawienia nierozebranej, nadbudowanej części, zawieszonej w próżni. W określeniu podlegającej rozbiórce nadbudowanej części wiatrołapu doszło do nieścisłości. W decyzji PINB z dnia 3 października 2014 r. w opisie przedmiotu rozpoznawanej sprawy użyto określenia "od wysokości 1,4 m", po to, by w samym rozstrzygnięciu zmienić je na "do wysokości 1,4 m". W decyzji MWINB z dnia 28 maja 2015 r. przytoczono treść utrzymywanej w mocy decyzji PINB z tym, że zamiast sformułowania "do wysokości 1,4 m", przytoczono sformułowanie "od wysokości 1,4m". Ewidentnie więc zalecenia Sądu zmierzały do usunięcia opisanych powyżej sprzeczności i niejasności. Co istotne, Sąd nie zakwestionował samej istoty rozstrzygnięcia w omawianym zakresie, a więc tego, że nakaz rozbiórki miał nie obejmować tej części wiatrołapu, która istniała przed rozpoczęciem samowolnych robót budowlanych. Sąd w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1285/17 stwierdził, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji do ww. zaleceń nie odniósł się w ogóle, ani też nie skorygował rozstrzygnięcia w oczekiwanym przez Sąd kierunku; nakazem rozbiórki objął cały wiatrołap, nie uzasadniając w żaden sposób zmiany swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odwoławczy posłużył się ogólnikiem, nie tłumacząc jednak, dlaczego część wiatrołapu, która nie powstała w wyniku nielegalnych robót budowlanych, nie może, "z punktu widzenia warunków technicznych", pozostać. Sąd stwierdził zatem, że w ponownym postępowaniu nie doszło, sprzecznie z art. 153 p.p.s.a., do realizacji wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 916/15. Wobec powyższego, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, kontrola sądowa na obecnym etapie postępowania sprowadzała się do oceny, czy nakaz rozbiórki został prawidłowo sformułowany, a więc w sposób jednoznaczny i nadający się do wykonania. W zaskarżonej decyzji organ nakazał skarżącym rozbiórkę "rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,40 m x 1,45 m oraz nadbudowanej nad nią części o wymiarach 2,40 m x 2,90 m (pow. zab. 10,44 m2) - od wysokości 1,40 m licząc od poziomu terenu (tj. z możliwością pozostawienia części wiatrołapu do wysokości 1,40 m, licząc od poziomu terenu) - całość pełniącą funkcję wiatrołapu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], od strony działki nr [...]". Stwierdzić należy, że powyższe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji jest jednoznaczne i jasno z niego wynika, jaka część budynku ma podlegać rozbiórce. Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że organ II instancji nadal nie ograniczył swojego rozstrzygnięcia jedynie do części obiektu budowlanego, co do której istnieją wątpliwości, czy została wzniesiona zgodnie z prawem, lecz zaskarżoną decyzją objął "całość pełniącą funkcję wiatrołapu" (s. 8 skargi kasacyjnej). Organ wyraźnie wskazał, że rozbiórce ma podlegać część budynku opisana szczegółowo powyżej oraz że możliwe jest pozostawienie części wiatrołapu do wysokości 1,40 m, licząc od poziomu terenu. Sformułowanie "całość pełniącą funkcję wiatrołapu" wskazuje zaś jedynie na funkcję, jaką pełni opisana część budynku mieszkalnego. Zarzuty skarżących co do niewykonalności decyzji nie są więc uzasadnione. Nie można zatem podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zrealizował wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA z dnia 10 stycznia 2018 r. Jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie organu zostało sformułowane w sposób prawidłowy, nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie decyzji z uwagi na sposób jego sformułowania nie budzi wątpliwości co do części nieruchomości, która ma podlegać rozbiórce i trudno zarzucać Sądowi, że nie przeprowadzał dalszej analizy w tym zakresie. Sąd poddał też ocenie uzasadnienie decyzji, uznając, że istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Podniesiony zarzut należało zatem uznać za niezasadny. Stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie naruszając wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Jak już wyżej wskazano, organ zrealizował wytyczne zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018 r., w sposób prawidłowy formułując nakaz rozbiórki. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).