II OSK 439/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 211/23 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr IN.1.7721.12.26.2022.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 211/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego, dalej także: "Wojewoda", z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr IN.1.7721.12.26.2022.MO, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., dalej także: "skarżący". Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść na treść rozstrzygnięcia, a to: - art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej w skardze kasacyjnej: "pb", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie związania Sądu pierwszej instancji oraz organów obu instancji treścią wyroku z dnia 27 września 2021 r. co do oceny prawnej instytucji "etapowania prac", podczas gdy: a) ocena etapowości prac objętych uchyloną już decyzją nr 813/20 z dnia 1 października 2020 r. wyrażona została w dniu 27 września 2021 r. na gruncie stanu prawnego, w którym nie została jeszcze wydana decyzja nr 523/22 z dnia 15 listopada 2022 r., przez co w sposób istotny zmienił się stan faktyczny i prawny, a w konsekwencji Sąd (a wcześniej organy) winny oceniać całość przedsiębranego procesu inwestycyjnego przez pryzmat wszystkich podejmowanych przez inwestora działań i składanych wniosków o pozwolenie na budowę wraz z projektami; b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2021 r. oceniał ewentualne naruszenie art. 33 ust. 1 pb przez pryzmat doniosłości uchybienia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w okolicznościach gdy ta inwestycja (z pominięciem strony) została już wykonana, nawet "etapowanie" mogło być uznane za niewystarczająco rażące uchybienie; - art. 134 P.p.s.a. w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, dalej w skardze kasacyjnej: "rozporządzenie", poprzez pominięcie rozstrzygnięcia co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to usytuowania śmietnika z pominięciem dyspozycji tego przepisu; - art. 134 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i akceptację błędu w ustaleniach faktycznych czynionych przez organy obu instancji, które pogodziły się z nieprawdziwym oświadczeniem w przedmiocie muru ceglanego oddzielającego sporną działkę od nieruchomości sąsiedniej; II. naruszenie prawa materialnego: - art. 33 ust. 1 pb w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że oczekiwane przez inwestora pozwolenie nie jest II etapem prac, podczas gdy: Nawet Organ II instancji wprost przyznał, że inwestor podejmuje II etap inwestycji obejmujący pozostałe kondygnacje i z wyłączeniem już wykonanego I etapu, tj. poddasza; Sam fakt wystąpienia przez inwestora z odrębnymi wnioskami o pozwolenie na budowę nie zwalnia organu z badania zgodności tych zamierzeń z art. 33 ust. 1 pb i to wyłącznie kompletna ocena planowanych prac winna prowadzić Organ do weryfikacji, czy inwestor wykonuje odrębne od siebie zamierzenia, czy - jak w tym przypadku - próbuje etapować prace, - § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że nie znajdzie on zastosowania do obiektów już istniejących, podczas gdy istota zarzutu naruszenia tego przepisu sprowadzała się do planowanego wybijania okien w ścianie stojącej w ostrej granicy, których tam nigdy wcześniej nie było, a objęte zostały projektowanym zamierzeniem budowlanym; Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 listopada 2022 r. w całości i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę; ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 listopada 2022 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Opola; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł. W piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść na treść rozstrzygnięcia, a to art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie związania Sądu pierwszej instancji oraz organów obu instancji treścią wyroku z dnia 27 września 2021 r. co do oceny prawnej instytucji "etapowania prac". Stanowisko, według którego, roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 października 2020 r. nr 813/20, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił spółce [...]. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku zabytkowego przy ul. S. [...] w O., na działce nr ewid. [...] km. [...], obręb [...], na funkcję hotelową w zakresie remontu rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra, stanowią odrębne, całościowe zamierzenie budowlane, zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21. Organy i Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że jest to kwestia przesądzona i wiążąca w rozumieniu związania, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a. Wbrew tezie sformułowane w części analizowanego zarzutu oznaczonej literą a), to, że ocena etapowości prac wyrażona została w dniu 27 września 2021 r. na gruncie stanu prawnego, w którym nie została jeszcze wydana decyzja nr 523/22 z dnia 15 listopada 2022 r., nie ma znaczenia dla zakresu obowiązywania oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku. Wypowiedź zawarta w przywołanym wyroku WSA z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21, jest jasna, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Według treści uzasadnienia powołanego wyroku WSA, skoro z przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów projektowych wynika, że pozwolenie ma dotyczyć całego zamierzenia inwestycyjnego, czyli przebudowy dachu nad poddaszem w zakresie rozbiórki i odbudowy konstrukcji więźby i wymiany pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich, to organ mógł zgodnie z prawem zezwolić na tę przebudowę, zatwierdzając w tym zakresie kompletny projekt budowlany. Nadto, zdaniem WSA, rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", że użyte w tym wniosku, jak i w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta sformułowanie "etap pierwszy – remont rejonu dachu budynku nad kondygnacją 1 piętra", nie przesądza, że w sprawie mamy do czynienia z "etapowaniem inwestycji", o którym mowa w art. 33 ust. 1 zdanie drugie Prawa budowlanego, wskazującym, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Za istotne WSA uznał również to, że roboty budowlane objęte kwestionowaną decyzją dotyczyły przebudowy dachu w budynku już istniejącym, a nie pozwolenia na budowę obiektu nowopowstającego. W tej ostatniej ewentualnie sytuacji można byłoby mówić o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wypowiedzi zawartej w analizowanym opisie naruszenia dodać trzeba, że nie odbiera stanowisku WSA waloru wypowiedzi wiążącej to, że była ona wyrażona w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję wydana w trybie nadzwyczajnym, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nr 813/20 o pozwoleniu na budowę. Z całości rozważań GINB oraz WSA wynika, że w ramach rozważania, czy decyzja nr 813/20 była obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, m.in. z powodu naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, w pierwszym etapie stosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego badano, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa. Rozważania te doprowadziły GINB do wniosku, że decyzja nr 813/20 nie narusza prawa tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie była to kwestia marginalna, gdyż GINB zajął w tej mierze stanowisko odmienne od stanowiska Wojewody Opolskiego, który odmówił stwierdzenia nieważności, przyjmując, że do naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego doszło, ale nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa. Stanowisko GINB o braku naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1352/21. Niezależnie od opisanego związania dodać warto, że obecnie nie ma także merytorycznych podstaw do kwestionowania przyjętego poprzednio poglądu. Fakt, że inwestor podejmuje w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego kolejne zamierzenie inwestycyjne, po zrealizowaniu poprzedniego zamierzenia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie świadczy o naruszeniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika, że podejmując remont dachu obiektu zabytkowego, inwestor miał obowiązek sprecyzowania wszelkich robót, jakie w przyszłości zamierza w odniesieniu do obiektu zrealizować. Nawet jeśli jest oczywiste, że inne roboty w odniesieniu do obiektu zabytkowego inwestor przewidywał, a nawet w sensie ekonomicznym i organizacyjnym planował, to zakres tych robót, wymagających przygotowania projektu, uwzględniającego zabytkowy charakterze obiektu, mógł być zmaterializowany w przyszłości. Nawiązując do stwierdzenia zawartego w opisie naruszenia o uchyleniu decyzji nr 813/20 z dnia 1 października 2020 r., skonstatować można jedynie, że nie wskazano, czy i w jakim trybie doszło do tego uchylenia, a także nie określono wpływu takiego uchylenia na zakres związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a. Podkreślić jednak trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie kwestionowano pozostawania decyzji nr 813/20w obrocie prawnym. Jak wynika z poprzedzających uwag, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 września 2021 r. oceniał ewentualne naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie tylko przez pryzmat doniosłości uchybienia, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest więc zasadne twierdzenie wyartykułowane w części oznaczonej literą b) omawianego zarzutu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 134 P.p.s.a. w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez pominięcie rozstrzygnięcia co do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to usytuowania śmietnika z pominięciem dyspozycji tego przepisu. Art. 134 P.p.s.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, czyli paragrafy, z których każdy reguluje odmienną problematykę. Brak wskazania konkretnie naruszonego przepisu stanowi wadliwość wskazująca na nieskuteczność zarzutu. Niezależnie od tego można stwierdzić, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 57a P.p.s.a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1992/23). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr IN.I.7721.12.26.2022.MO, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jest niewątpliwe, że Sąd pierwszej instancji nie wydał orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w rozumieniu art. 134 § 2 P.p.s.a. W przepisie art. 134 § 2 P.p.s.a. nie chodzi przecież o to, czy orzeczenie jest obiektywnie niekorzystne dla skarżącego, ale czy jest niekorzystne w odniesieniu do zaskarżonego aktu. Nawiązując do opisu naruszenia stwierdzić zaś należy, że z powołaniem się na art. 134 P.p.s.a nie można skutecznie kwestionować braku odniesienia się (Sądu pierwszej instancji) do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym przypadku § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podobnie, z powołaniem się na art. 134 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować akceptacji błędu w ustaleniach faktycznych czynionych przez organy obu instancji, w tym przypadku w przedmiocie muru ceglanego oddzielającego sporną działkę od nieruchomości sąsiedniej. Z poprzedzających rozważań, odnoszących się do zagadnienia etapowania inwestycji wynika, że nie zasługuje na uwzględnienie także materialny aspekt stanowiska wnoszącego kasację w tej kwestii. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że oczekiwane przez inwestora pozwolenie nie jest II etapem prac. Odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej także: "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że nie znajdzie on zastosowania do obiektów już istniejących, rozpocząć należy od przywołania stanowisk wyrażonych w orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1335/05, wyrażono pogląd, według którego, przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku) – patrz: ONSA i wsa 2007/4/99. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 112/10, stwierdzono natomiast, że przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, chociażby dlatego, że § 2 ust. 2 rozporządzenia na to zezwala. Ustawodawca przewidując właśnie taką sytuację, przy czym NSA nawiązał wyraźnie do sytuacji jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w ust. 2 § 2 przedmiotowego rozporządzenia zezwolił na spełnienie wymagań o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosowanie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców. W orzecznictwie utrwalił się następnie pogląd, zgodnie z którym, możliwość odstępstwa od wymagań techniczno-budowlanych, o których mowa w § 2 ust. 1, dotyczy wyłącznie przepisów rozporządzenia związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, zaś inne odstępstwa mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Przepis § 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie może wyłączyć stosowania art. 9 Prawa budowlanego i konieczności przeprowadzenia procedury udzielenia zgody na odstępstwa od wymogów wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak argumentowano, za taką wykładnią § 2 ust. 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim oraz w powiązanym z tym przepisem ustępie 4 organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną i ochroną zabytków, nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14). Wyrażono także stanowisko, według którego, ekspertyza techniczna o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. może jedynie poprzedzać, a nie zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego (patrz: wyrok z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1342/15, wyrok NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt Ii OSK 3203/19). W konsekwencji wyrazić należy stanowisko, według którego, w odniesieniu do przebudowy możliwe jest zastosowanie trybu spełniania wymagań, o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odstępstwa od wymagań techniczno-budowlanych, o których mowa w § 2 ust. 1, dotyczyć jednak mogą wyłącznie przepisów rozporządzenia związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. W tej mierze wystarczające jest uzyskanie, w zależności od potrzeb, ekspertyzy właściwej jednostki albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nawet jednak w przypadku przebudowy, odstępstwo polegające na wykonaniu, w ramach tej przebudowy, nowych okien, co prawda w ścianie istniejącej poprzednio, ale usytuowanych w odległości niezgodnej z przepisami § 12 rozporządzenia, nie może być zaakceptowane bez uzyskania zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy najpierw odnotować, że zamierzenie budowlane polega na przebudowie budynku i zmianie sposobu użytkowania budynku. Charakter robót nie wyklucza zatem zastosowania trybu określonego w § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pod warunkiem, że wynikające z tej przebudowy odstępstwa dotyczą ochrony przeciwpożarową, sanitarnej oraz ochrony zabytków. Usytuowanie nowych okien w odległościach mniejszych, niż przewidują to przepisy § 12 rozporządzenia nie mieściłoby się w zakresie dopuszczalnym trybem określonym w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Kontrowersja sprowadza się do tego, czy okna w ścianie wschodniej, przewidziane w Projekcie budowlanym, są nowym elementem, których wykonanie należy zaliczyć do robót objętych przebudową, czy też z uwagi na to, że według konserwatora zabytków stanowią element pierwotny w spornym budynku i jako taki powinny być w ścianie wschodniej umieszczone, należy je uznać za usytuowanie pierwotne, które co do zasady nie podlega wymogom z § 12 rozporządzenia. Wnoszący kasację zarzucił naruszenie § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że nie znajdzie on zastosowania do obiektów już istniejących, podczas gdy jego zdaniem, istota zarzutu naruszenia tego przepisu sprowadzała się do planowanego wybijania okien w ścianie istniejącej w ostrej granicy, których nigdy tam wcześniej nie było, a objęte zostały projektowanym zamierzeniem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził zaś, że w przypadku badania zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wziąć pod uwagę, iż inwestycja nie dotyczy powstania nowego budynku lecz budynku już istniejącego z istniejącymi oknami. Sąd pierwszej instancji w omawianym zakresie najpierw nawiązał do tego, że wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego. W rozpoznawanej sprawie inwestor taką zgodę uzyskał, przedkładając decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej także: "OWKZ" lub "Konserwator zabyków", z dnia 15 listopada 2022 r., w której wyrażono m.in. zgodę na zmianę istniejącej formy elewacji od strony wschodniej. Jak wywodził Sąd pierwszej instancji, w celu przywrócenia pierwotnej formy budynku organ zezwolił na częściowe wyburzenie przybudówki od strony wschodniej na poziomie parteru i pierwszego piętra wraz z rozbiórką drewnianego, spróchniałego stropu nad parterem w przybudówce, z odsłonięciem czterech kolumn w parterze, na których wsparty zostanie taras na pierwszym piętrze. Wyraził też zgodę na wykonanie w odsłoniętej elewacji bryły głównej otworów okiennych i drzwi balkonowych w układzie i formie nawiązującej do istniejących elewacji. Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, że przepis ten, tj. § 12 rozporządzenia, nie może mieć zastosowania do przebudowy budynku istniejącego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19). Argumentował, że do robót tych nie mogą być stosowane przepisy w sprawie warunków technicznych określające wymogi, jakie należy spełnić w zakresie odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy działki czy sytuowania okien, bo kwestia ta została przesądzona w trakcie budowy budynku zgodnie z obowiązującymi wtedy wymogami. Ocenił ponadto, że organ odwoławczy słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania. Spór tak zakreślony wymaga odniesienia się, jakkolwiek podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego, ani naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę Dz. U. z 2020 r. poz. 133 ze zm.). Nie podniesiono także naruszenia przepisów § 2 ust. 1-3a w związku z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 9 Prawa budowlanego. Podstawowe znaczenie, przy ocenie tego rodzaju okoliczności ma treść Projektu budowlanego w części dotyczącej stanu obiektu oraz projektowanych robót. W niniejszej sprawie należy posłużyć się także, obok stanowiska Konserwatora zabytków, który uzgodnił projekt budowlany, ekspertyzą techniczną z grudnia 2020 r., sporządzoną przez dr inż. J. K. i dr inż. H. N., dołączoną do Projektu budowlanego. Najpierw zauważyć należy, że skarżący nie skonkretyzował jakie konkretnie okna mają być "wybijane w ostrej granicy". Nadto, konieczne jest spostrzeżenie, że według Części opisowej Projektu architektoniczno-budowlanego: Projekt został opracowany zgodnie z decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 116//2021 z dnia 9 lutego 2021 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym, która jest załącznikiem nr 1 do Projektu. Jak odnotowano w Punkcie 3.1 Części opisowej, budynek powstał około 1815 r., według projektu architekta L. Charakteryzuje się bogatą pałacową fasadą. Charakterystyczną cechą tej elewacji jest portyk na dwóch parach kolumn jońskich. Oś główną budynku podkreśla ryzalit zwieńczony trójkątnym tympanononem. Elewacja szczytowa od strony Placu Wolności, choć prostsza w swym wyrazie, swoim charakterem (okna i układ gzymsów ozdobnych) nawiązuje do elewacji frontowej. Natomiast od strony Placu Kopernika do elewacji szczytowej w latach 30-tych ubiegłego wieku został dobudowany obiekt dwukondygnacyjny z owalną elewacją szczytową, częściowo harmonizującą wyglądem z pierwotnym budynkiem. Elewacja tylna natomiast, wyniku następujących po sobie przebudów i rozbudów, zgubiła swój wyraz w kontekście całego obiektu i na dzień dzisiejszy nie oddaje charakteru budynku. W ramach inwestycji z uwagi na zabytkowy charakter budynku nie planuje się zmieniać elewacji frontowej i szczytowych. Elewacja tylna będzie zmieniona. W celu przywrócenia charakteru budynku zostaną częściowo wyburzone dobudówki i przybudówki oraz wykonana nowa ściana na poziomie 1 piętra w miejsce wyburzonej starej, istniejącej. Wyburzenie podyktowane było bardzo złym stanem ściany istniejącej i niezapewniającej stosownej nośności. W nowym układzie elewacja będzie nawiązywać do pozostałych zarówno pod względem charakteru okien, jak i wyglądem elementów ozdobnych na elewacji, takich jak gzymsy, które zostaną wykonane jako uciąglenie linii gzymsowej z pozostałych elewacji. Wygląd elewacji został uzgodniony z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Dodać trzeba, że z uwagi na brak decyzji OWKZ dotyczącej Projektu z dnia 15 marca 2021 r., postanowieniem z dnia 9 września 2022 r. Prezydenta Miasta Opola nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia aktualnego pozwolenia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. Nr 919/N/2022, Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na zmianę przeznaczenia budynku usytuowanego na działce nr [...], przy ul. S. [...] w O. na funkcję hotelową oraz na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich w zakresie określonym w postanowieniu zawartym w punkcie 2. Jak już powyżej zasygnalizowano przedstawiając argumentację Sądu pierwszej instancji, w celu przywrócenia pierwotnej formy budynku Konserwator zezwolił na częściowe wyburzenie przybudówki od strony wschodniej na poziomie parteru i pierwszego piętra wraz z rozbiórką drewnianego, spróchniałego stropu nad parterem w przybudówce, z odsłonięciem czterech kolumn w parterze, na których wsparty zostanie taras na pierwszym piętrze. Wyraził zgodę na wykonanie w odsłoniętej elewacji bryły głównej otworów okiennych i drzwi balkonowych w układzie i formie nawiązującej do istniejących elewacji. Należy odnotować, że stan techniczny został szczegółowo przedstawiony w dołączonej do Projektu budowlanego Ekspertyzie technicznej, sporządzonej przez dr inż. J. K. i dr inż. H. N. W rezultacie uprawnione jest przyjęcie, że sporne otwory okienne nie są, w odniesieniu do granicy działki, rozwiązaniem nowym. Sytuacja w której w nowej ścianie wykonane zostaną otwory okienne usytuowane w odległości od granicy działki takiej jak otwory okienne w ścianie zlikwidowanej, nie oznacza nowego usytuowania, naruszającego przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O taki nowym usytuowaniu nie świadczy także wykonanie otworów okiennych w układzie nawiązującym do pierwotnej formy budynku, o której mowa w pozwoleniu Konserwatora zabytków. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, wystarczające było uzyskanie przez inwestora ekspertyzy technicznej od rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w § 2 ust. 3a w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest bezsporne, że Ekspertyza taka, uzgodniona z Opolskim Wojewódzkim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, została przez inwestora przedłożona. Odstępstwo od wymagań, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wymagało więc w niniejszej sprawie uzyskania zgody w trybie art. 9 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.