II OZ 395/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 lipca 2022 r. znak DLI-ll.7621.29.2020.AZ.19(EŁ) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2094/22, po rozpoznaniu wniosku M. L. (dalej określanego jako skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 lipca 2022 r., znak DLI-ll.7621.29.2020.AZ.19(EŁ) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak stwierdził w uzasadnieniu, skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał jedynie, że brak jej wstrzymania umożliwi inwestorowi dalsze prowadzenie robót budowalnych. Zdaniem Sądu taka argumentacja nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania aktu, gdyż z istoty decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że inwestor może prowadzić określone roboty budowlane. Skutki natomiast późniejszych nieprawidłowości czy ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego obciążają wyłącznie inwestora. Dlatego też uznał, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącym adwokatem, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik podniósł naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego pomimo tego, iż natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji przez umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji drogowej będzie niosło ze sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącego oraz skutki niemożliwe do odwrócenia. Mając na uwadze powyższe, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik podał, że projekt rozbudowy ulicy przygotowano ze szkodą dla wielu inwestorów i firm, w tym również dla skarżącego, bowiem projekt ten przewiduje uszczuplenie działek tylko po jednej stronie ulicy, a nie przewiduje poszerzenia drogi w oparciu o zasady współżycia społecznego, tj. pozbawienie w równym stopniu właścicieli firm po obu stronach ulicy ich własności gruntowej. Argumentował także, że mając na uwadze charakter oraz potencjał firm znajdujących się w obiekcie przy ulicy [...] istnieje ryzyko, iż brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może skutkować tym, że firmy, które szczycą się, że swoje oddziały otworzyły w [...], będą zmuszone do ich likwidacji oraz pozbawienia zatrudnienia blisko 450 osób głównie mieszkańców Rzeszowa i najbliższych okolic. Powyższe, w ocenie pełnomocnika, nie tylko niesie ze sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącego, ale również skutki niemożliwe do odwrócenia w postaci chociażby zerwanych umów. Zauważył, że na wypadek rozpoczęcia przez inwestora przedmiotowej inwestycji, a nawet jej ukończenia do czasu zakończenia przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, skutki związane z takim stanem rzeczy, nie będą już możliwe do odwrócenia - nawet jeśli ciężar ewentualnego usunięcia wykonanych robót będzie obciążał inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej w tej sprawie decyzji uwzględnienia wymagają uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawie inwestycji drogowych. Rozwiązania przewidziane w tzw. specustawie drogowej mają bowiem zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji drogowych. Niewątpliwie mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14, LEX nr 1655795 oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13, LEX nr 1274500). Chociaż wydanie decyzji w trybie tej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, to jednak przy ocenie wniosku nie można pominąć wyjątkowego charakteru specustawy, której celem, jak wyżej wskazano, jest umożliwienie sprawnego prowadzenia inwestycji z zakresu dróg publicznych. Z tego powodu argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne, bowiem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i naruszałoby ważny interes społeczny. Tymczasem złożony przez pełnomocnika wniosek o udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej nie zawierał w istocie żadnego uzasadnienia i argumentacji, która przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Co prawda w rozpoznawanym zażaleniu podjęto próbę naprawienia wadliwości wniosku w tym zakresie, to jednak stanowisko w nim przedstawione nie daje podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie bada się zasadności samej skargi, w związku z czym oparcie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej na twierdzeniach mających przemawiać za jej zasadnością, nie jest wystarczające. Oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona winna wykazać, że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Choć skarżący podnosi szereg błędów popełnionych przez organ to jednak błędy merytoryczne i podejrzenie co do wadliwości decyzji nie mogą być oceniane na etapie postępowania wpadkowego, a jedynie przy ocenie merytorycznej samej decyzji. Innymi słowy sąd nie może wstrzymać wykonania danego aktu podejrzewając, że decyzja organu jest wadliwa i zawiera błędy. Kontrola pod względem zgodności z prawem dokonywana jest w wyroku kończącym postępowanie sądowe. Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie przedstawił obiektywnych okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, a w rozpoznawanym zażaleniu zasadności tego stanowiska nie podważono. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.