II SA/Ol 586/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2023 r., nr SKO.81.1595.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej: "organ I instancji") z dnia 2 grudnia 2022 r. o odmowie przyznania J.P. (dalej: "skarżący") świadczenia w formie dodatku węglowego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 14 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wypłatę dodatku węglowego. Decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynikało, że pod wskazanym adresem: [...] w O. nie ma wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Jest to dom jednorodzinny, w którym skarżący wspólnie zamieszkuje z dorosłymi dziećmi. Syn zajmuje pokoje na parterze, do których wchodzi się z głównego korytarza, a córka - pokoje na pierwszym piętrze. Dzieci mają własne łazienki i wc, korzystają wraz z ojcem ze wspólnej kuchni na parterze. Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji wyjaśniło, że ze znajdującej się w aktach sprawy deklaracji o źródłach ciepła lub źródłach spalania paliw złożonej w dniu 6 lipca 2022 r. przez skarżącego wynika, iż zainstalowanym źródłem ciepła w budynku zlokalizowanym pod adresem: [...] w O. jest kocioł na paliwo stałe, rodzaj stosowanego paliwa – węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe. W przedmiotowym domu jednorodzinnym nie ma wyodrębnionych lokali mieszkalnych, ponadto synowi skarżącego został już przyznany i wypłacony w dniu 2 listopada 2022 r. dodatek węglowy. Kolegium stwierdziło, że pod adresem: [...] w O. znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny, chociaż jest on zamieszkiwany przez trzy odrębnie gospodarujące osoby. Tymczasem przesłanką przyznania dodatku węglowego dla każdej z rodzin zamieszkującej pod tym samym adresem jest istnienie odrębnych lokali mieszkalnych zamieszkiwanych przez osoby prowadzące odrębne gospodarstwa domowe oraz brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach do dnia 30 listopada 2022 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazywał, iż w budynku przy ul. [...] znajdują się trzy oddzielne niezależne wejścia do lokali mieszkalnych, trzy łazienki z oddzielnymi pionami kanalizacyjnymi, trzy oddzielne piony wentylacyjne i kanalizacyjne przeznaczone pod kuchnie, do każdego mieszkania przynależą po dwa niezależne pomieszczenia mieszkalne, są trzy oddzielne liczniki elektryczne z których rozliczają się osobno trzy gospodarstwa domowe. Cały budynek został zaprojektowany, wykonany i odebrany po rozbudowie jako budynek wielorodzinny. Ponadto dwa gospodarstwa domowe zamieszkujące w tym budynku otrzymały już dodatek węglowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2023 r. skarżący poinformował, że zdaje się na decyzję tut. Sądu co do trybu rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 (§ 1) tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyło Kolegium, a skarżący nie sprzeciwił się temu wnioskowi w przepisanym terminie. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z dnia 2023 r. poz. 141 ze zm.) – dalej: "u.d.w.". Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Natomiast przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2 u.d.w.), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Zgodnie z brzemieniem dodanego do art. 2 u.d.w. ust. 3a i 3b w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.). W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W rozpoznawanej sprawie z deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożonej przez skarżącego w dniu 6 lipca 2022 r. wynika, iż zainstalowanym źródłem ciepła w budynku zlokalizowanym pod adresem: [...] w O. jest kocioł na paliwo stałe, rodzaj stosowanego paliwa – węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że pod wskazanym adresem znajduje się dom jednorodzinny, w którym skarżący wspólnie zamieszkuje z dorosłymi dziećmi. Syn zajmuje pokoje na parterze, do których wchodzi się z głównego korytarza, a córka - pokoje na pierwszym piętrze. Dzieci mają własne łazienki i wc, korzystają wraz z ojcem ze wspólnej kuchni na parterze. W budynku tym nie ma wyodrębnionych lokali mieszkalnych, chociaż jest on zamieszkiwany przez trzy odrębnie gospodarujące osoby. Ponadto synowi skarżącego został już przyznany i wypłacony w dniu 2 listopada 2022 r. dodatek węglowy. W tej sytuacji organy uznały, że pod ww. adresem znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny, a tym samym nie ma podstaw do przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo zinterpretowały przepisy ustawy o dodatku węglowym. Uznając, że skarżącemu nie przysługuje dodatek węglowy z uwagi na brak cechy samodzielności zajmowanych przez skarżącego pomieszczeń mieszkalnych, organy dokonały błędnej interpretacji przepisu art. 2 ust. 3d u.d.w. i w konsekwencji nieprawidłowej subsumpcji normy prawnej wynikającej z ww. przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Przede wszystkim należy zauważyć, że dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Tym niemniej w ust. 3c do 3e art. 2 u.d.w. ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten donosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone. Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7269/21, dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 2 ust. 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne, niż mieszkalne. Kryterium rozstrzygającym o odrębnej własności lokalu jest zatem samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Cechy samodzielności lokali nie zostały zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela (mieszkańca) oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można więc mówić o samodzielności lokalu, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Z kolei o możliwości uznania konkretnego pomieszczenia za przynależne do konkretnego lokalu decyduje to, czy mogą z niego korzystać wyłącznie mieszkańcy określonego lokalu, czy też mieszkańcy kilku lokali. Jeżeli z pomieszczenia korzystają właściciele więcej niż jednego lokalu, wówczas jest ono elementem nieruchomości wspólnej. "Pomieszczenia tego typu jak: strychy, magazynki, piwnice, jeżeli nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego, będą stanowić przedmiot nieruchomości wspólnej, co do zasady stanowią współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak: klatki schodowe, windy, mury zewnętrzne, fundamenty" (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 435). Podkreślić należy, że w art. 2 ust. 3d u.d.w. jest mowa o "zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych". Skoro ustawodawca nie posłużył się ani pojęciem samodzielności lokali mieszkalnych ani pojęciem odrębnej własności lokali mieszkalnych, to przez odrębność lokali należy rozumieć odrębność w sensie funkcjonalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Lublinie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Lu 158/23; wyrok WSA w Szczecinie z 22 czerwca 2023 r., II SAB/Sz 45/23, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że lokal, który zajmuje skarżący, wydzielony jest trwałymi ścianami w obrębie budynku, składa się z dwóch pokoi oraz łazienki. Lokal ten stanowi miejsce zaspokajania potrzeb jednoosobowego gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącego. Syn oraz córka skarżącego prowadzą odrębne gospodarstwa domowe w tym samym budynku jednorodzinnym. Skarżący oraz jego dzieci gospodarują zatem odrębnie, a jedynie współdzielą kuchnię, w której są trzy oddzielne piony wentylacyjne i kanalizacyjne, a także współdzielą źródło ciepła. Skarżący ma do zajmowanego przez siebie lokalu swobodny dostęp, korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z lokalu syna czy córki. Lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego jest zatem lokalem odrębnym funkcjonalnie. Konieczność korzystania ze wspólnej kuchni czy źródła ciepła nie przekreśla istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem. W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23, dostępne w CBOSA). Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Wskutek błędnej wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną, nie dającą się logicznie uzasadnić w świetle całości materiałów zebranych w sprawie. Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącego o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszyły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c, ust. 3d u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.