III OSK 1100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 745/21 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 grudnia 2020 r. Burmistrz Brzeska zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej w Brzesku (dalej: spółdzielnia) na usunięcie jednego drzewa robinii akacjowej o obwodzie pnia 120 cm z terenu działki o nr ew. [...]/5 położonej w miejscowości [...]. Pismem z 7 marca 2021 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Brzeska z 8 grudnia 2020 r., wskazując, że nigdy nie została poinformowana o wydanej decyzji. Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu ma możliwość wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla tych osób jest taki sam jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu ostatecznej decyzji, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, wskazując ponadto, że skarżącej decyzja organu I instancji nie została doręczona. Oznacza to, że nie rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania, a więc nie mógł zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 9 k.p.a., a także w związku z art. 147 k.p.a. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Skarżąca wskazała, że naruszenie powyższych przepisów polegało na oddaleniu skargi, podczas gdy pisma skarżącej z 7 marca 2021 r. zawierające odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, powinny zostać łącznie potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej, kierowanie się przez organy administracji publicznej, a następnie Sąd instancji, przy ocenie wnoszonych przez skarżącą pism, wyłącznie ich nazwą, bez analizy treści pism, stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem stania na straży praworządności i prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Obowiązkiem organów administracji publicznej, w przypadku wątpliwości co do charakteru złożonych pism było poinformowanie skarżącej o okolicznościach prawnych związanych ze złożonymi pismami. Dotyczy to także zobowiązania do sprecyzowania, czy pisma z 7 marca 2021 r., z uwagi na podnoszone okoliczności związane z udziałem w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania czy też jako odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz rozpoznanie sprawy we właściwym trybie. Skarżąca wniosła o zarządzenie połączenia niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 listopada 2021 r. II SA/Kr 744/21 w celu ich łącznego rozpoznania, na podstawie art. 111 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uznanie, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu stanowiło wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto, sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do połączenia niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi kasacyjnej skarżącej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 października 2021 r. II SA/Kr 742/21. Połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Do rozpoznania na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2021 r. zostały wyznaczone cztery sprawy ze skarg kasacyjnych skarżącej. Wszystkie te sprawy dotyczą wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Jak już wyżej wskazano, sprawa niniejsza dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza Brzeska z 8 grudnia 2020 r. zezwalającej na usunięcie jednego drzewa - robinii akacjowej z terenu działki nr [...]/5 w [...]. Przed Sądem I instancji sprawa toczyła się pod sygn. akt II SA/Kr 745/21. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął: 1. sprawę III OSK 1064/22 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 listopada 2021 r. II SA/Kr 744/21 oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza Brzeska z 8 grudnia 2020 r. zezwalającej na usunięcie jednego drzewa - robinii akacjowej z terenu działki nr [...]/5 w [...], 2. sprawę III OSK 1023/22 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 listopada 2021 r. II SA/Kr 743/21 oddalającego skargę na postanowienie z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrz Brzeska z 5 listopada 2020 r. zezwalającej na usunięcie 3 sztuk drzew z terenu działki nr [...]/11 położonej w miejscowości [...], 3. sprawę III OSK 1044/22 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 października 2021 r. II SA/Kr 742/21 oddalającego skargę na postanowienie z 19 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Brzeska z 5 listopada 2020 r. zezwalającej na usunięcie dwóch drzew z (brzozy brodawkowate) oraz jednego drzewa - lipy drobnolistnej, z terenu działki nr [...]/11 w [...]. Sprawy te podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na jednym posiedzeniu, brak było zatem podstaw do ich formalnego połączenia do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., szczególnie uwzględniając, że skarżąca zrzekła się rozprawy. Po drugie, obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył prawo nie informując i nie pouczając skarżącej przed wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, że skarżąca powinna wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów postępowania polegało zatem na zaaprobowaniu takiego stanowiska przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim skarżąca nie wyjaśniła na czym polegał rażący, kwalifikowany charakter tego naruszenia prawa oraz nie powołała również przepisów, które mogłoby stanowić podstawę takiego stanowiska. Ponadto, analiza Sądu I instancji odnosząca się do charakteru i treści pisma skarżącej z 7 marca 2021 r. jest prawidłowa. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalone stanowisko, że to nie tytuł pisma decyduje o jego kwalifikacji prawnej, a organ w razie wątpliwości powinien wyjaśnić intencję strony. Z tego rodzaju wątpliwościami nie mieliśmy jednak do czynienia w tej sprawie. Pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie" w ogóle nie odnosi się do kwestii pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu, natomiast odnosi się do kwestii uzasadniających w ocenie skarżącej wadliwość decyzji organu I instancji zezwalającej na wycinkę drzewa. W nagłówku tego pisma wskazano, że dotyczy odwołania od decyzji Burmistrza Brzeska (błędnie określonego jako Urząd Miejski w Brzesku, co nie miało jednak istotnego znaczenia). Kwalifikacja prawna tego pisma nie może zatem budzić wątpliwości. Z kolei drugie pismo skarżącej złożone wraz z odwołaniem nie zostało zatytułowane, ale na jego wstępie wskazano: "Uprzejmie proszę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Urzędu Miasta w Brzesku [...]". Ponadto, w części stanowiącej uzasadnienie tego wniosku skarżąca powołała się na art. 58 i art. 59 § 1 i 2 k.p.a., a więc przepisy dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca istotnie wskazała w treści pisma, że nie została jej doręczona decyzja objęta odwołaniem, ale okoliczność ta została powołana jako przesłanka przywrócenia terminu. Nie bez znaczenia dla kwalifikacji prawnej złożonych pism jest złożenie ich łącznie. Z art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a. wynika bowiem, że jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta nie ma jednak charakteru absolutnego, w tym znaczeniu, że organy nie mają obowiązku informowania strony o wszelkich możliwych trybach postępowania, jak i działania niejako w roli pełnomocnika strony dbającego o złożenie przez stronę stosownego wniosku. Oczywiście nieco odmiennie kształtują się obowiązki organu, w sytuacji, w której strona składa pismo o niejasnej treści i kiedy sam organ ma wątpliwości co do intencji strony. W tej jednak sprawie pisma strony nie budziły żadnych wątpliwości i nie można oczekiwać od organu, że zamiast rozstrzygnąć sprawę (do czego jest przecież zobowiązany) będzie sugerował stronie wszczęcie odrębnego postępowania na całkowicie odmiennej podstawie prawnej. Skoro skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie wniosła odwołanie, to organ odwoławczy był zobowiązany rozstrzygnąć ten wniosek. Jednocześnie organ odwoławczy dopełnił obowiązku z art. 9 k.p.a. pouczając stronę o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, ponieważ właściwy w tej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.