I OSK 2351/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant straszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 5/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 5/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 października 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskami z dnia 20 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się o "przyjęcie w poczet uprawnionych do świadczeń zdrowotnych w RP" oraz o przyznanie zasiłku "na wszystko". Burmistrz Grodziska Mazowieckiego decyzją z dnia 25 września 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego "na wszystko, przyjęcia w poczet uprawnionych do świadczeń zdrowotnych w RP oraz zwolnienia z pogłębionego wywiadu środowiskowego". W uzasadnieniu organ wskazał, że pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w dniach: 23, 24 i 27 sierpnia 2019 r., jednak nikogo w nim nie zastał. Ponadto, w dniu 27 sierpnia 2019 r. pracownik socjalny wysłał pismo z prośbą o kontakt w celu ustalenia dogodnego dla strony terminu wywiadu środowiskowego, a w dniu 5 września 2019 r. pracownik socjalny spotkał wnioskodawcę, który poinformował, że "nie ma czasu na wywiady środowiskowe". Wobec powyższego, na skutek braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w trakcie którego możliwa byłaby analiza sytuacji życiowej, finansowej wnioskodawcy, ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na ewentualne przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i działań zmierzających na poprawę funkcjonowania w środowisku, organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 28 października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumenty w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, podnosząc zarzut naruszenia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 10, art. 24 § 3 i 4, art. 26 § 3, art. 37, art. 61a, art. 73, art. 132 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Opisane w uzasadnieniach decyzji, jak również wynikające z akt postępowania, w tym notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego, zachowanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiło. Skoro zatem skarżący swoim zachowaniem skutecznie udaremnił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, gdyż taka postawa strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy ze strony beneficjenta pomocy społecznej i jej brak jest wyrazem naruszenia obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Ponadto Sąd zauważył, że nie jest to pierwszy raz, kiedy skarżący zwraca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Okoliczność ta nie zwalniała jednak organu od pozyskania danych niezbędnych do rozpatrzenia złożonej prośby w kontekście zgłoszonych potrzeb. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że zakres wnioskowanej pomocy określona został bardzo szeroko. Podanie w sprawie "zasiłków na wszystko" wymagało zatem sprecyzowania i dostosowania do aktualnej sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy. Tym bardziej uzasadnioną była potrzeba dokonania wywiadu środowiskowego, niezależnie od przedłożonych faktur na lekarstwa, które pozwoliły poznać jedynie wycinek rzeczywistej sytuacji i potrzeb skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i niezasadne oddalenie skargi na decyzję z dnia 28 października 2019 r., w sytuacji kiedy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez sprzeczne z ww. przepisami prawa przeprowadzenie postępowania dowodowego niepoprzedzonego wnikliwą analizą zebranego materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem za udowodniony brak współdziałania skarżącego kasacyjnie a tym samym istnienie przesłanek do wydania w stosunku do skarżącego kasacyjnie decyzji odmownej, podczas gdy wnikliwe i zgodne z prawem przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinno prowadzić do odmiennych wniosków; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), dalej powoływanej jako "u.p.s.", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zachowanie skarżącego kasacyjnie wykazywało brak współdziałania z organem, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do konstatacji, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie wskazują expressis verbis zachowań wypełniających desygnat pojęcia "współdziałania z organem", oraz że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, pracownik zobowiązany jest do wykorzystywania wszelkich instrumentów prawnych, które posiada aby przeprowadzić postępowanie i nie tylko wydać decyzję administracyjną, ale aby rozpocząć działania zmierzające do wyprowadzenia osoby z trudnej sytuacji materialnej, tym samym gotowość skarżącego kasacyjnie do "udzielenia pisemnych odpowiedzi, ewentualnie wypełnić stosowny formularz", stanowi realizację ciążącego na nim obowiązku; b) art. 107 ust. 1 u.p.s. w zw. § 2 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jedyną formą przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego jest wizyta pracownika ośrodka pomocy społecznej w domu skarżącego, podczas gdy ustawa nie wskazuje miejsca przeprowadzenia wywiadu ani jego formy; c) art. 107 ust. 4a u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oświadczenie skarżącego kasacyjnie polegające na deklaracji (gotowości) udzielania organowi niezbędnych do zbadania sytuacji finansowej skarżącego kasacyjnie informacji w formie pisemnej, stanowi odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy ustawa nie konkretyzuje sposobu i formy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie ogranicza ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej beneficjenta świadczenia w inny sposób niż bezpośrednia rozmowa, tym samym należy przyjąć, że deklaracja skarżącego kasacyjnie o udzieleniu pisemnych informacji była czytelna, jasna i rozumiała dla organu oraz stwarzała organowi możliwość ustalenia jaka jest sytuacja materialna i rodzinna skarżącego kasacyjnie oraz czy jest w stanie zaspokoić zgłoszone wcześniej potrzeby we własnym zakresie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 2) uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 października 2019 r. oraz decyzji Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z dnia 25 września 2019 r. lub ich uchylenie albo uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 3) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi według norm prawem przepisanych z uwagi na fakt, iż nie została ona opłacona w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do treści art. 107 ust. 1 ww. ustawy oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca również w art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. nałożył na organy rozpoznające wniosek obowiązek przeprowadzenia z wnioskodawcą, ubiegającym się o przyznanie świadczenia wywiadu środowiskowego, a w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, aktualizację tego wywiadu. Niewyrażenie zaś przez stronę zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., w zakresie znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi przy tym wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 95/15, z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3598/18). W niniejszej sprawie, w związku ze skierowaniem matki skarżącego do domu pomocy społecznej zmianie uległa sytuacja rodzinna i finansowa wnioskodawcy, a zatem obowiązkiem organu było sporządzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia możliwości oraz formy ewentualnej pomocy, tym bardziej, że zakres wnioskowanej pomocy został określony przez stronę bardzo szeroko, co wymagało sprecyzowania treści żądania i dostosowania do aktualnej sytuacji życiowej i materialnej. Jednakże, pomimo skierowania do strony w dniu 11 września 2019 r. pisma z prośbą o nawiązanie kontaktu w celu uzgodnienia dogodnego terminu wywiadu środowiskowego wraz z informacją, że podstawą udzielenia pomocy jest wywiad środowiskowy sporządzony w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc oraz kilkukrotnych wizyt pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania A. S. skarżący nie wyraził zainteresowania jego przeprowadzeniem w formie przedstawionej przez organ. Tym samym właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował stanowisko, że okoliczność ta stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec powyższego organy były zwolnione z dokonywania oceny, czy sytuacja skarżącego uzasadniała przyznanie wnioskowanej pomocy. Zachowanie skarżącego i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania stanowiło brak współdziałania z organem w ustaleniu sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., uzasadniającym wydanie m.in. na podstawie art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 4a u.p.s. Podkreślić przy tym trzeba, że brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Opisane zachowanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu nie było możliwe. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej co do zasady zastąpić innymi środkami dowodowymi. Wywiad taki przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, co wynika wprost z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżący kasacyjnie od wielu lat korzystający z pomocy społecznej ma niewątpliwie świadomość roli wywiadu środowiskowego w postępowaniu o udzielenie pomocy społecznej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił postępowanie organów jako legalne, bowiem nie miały one obowiązku ustalania przyczyn postępowania skarżącego, uniemożliwiającego przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s., art. 107 ust. 1 u.p.s. w zw. § 2 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a także art. 107 ust. 4a u.p.s. Zaskarżonemu wyrokowi nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji. Zasadnie przy tym uznano, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy i trafnie przyjęły, że skarżący odmówił współdziałania z pracownikami socjalnymi oraz że wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z pominięciem rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowiącego warunek wydania decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie było możliwe. Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie została zakwestionowana okoliczność podejmowanych przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Grodzisku Mazowieckim działań zmierzających do nawiązania kontaktu ze skarżącym w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jak również prawidłowego informowania strony o skutkach nieprzeprowadzenia takiego wywiadu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.