I SA/Wa 5/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2019 r. wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 4, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 4, art. 107 ust. 1 i 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, ze zm., dalej: u.p.s.), odmówił A. S. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego "na wszystko, przyjęcia w poczet uprawnionych do świadczeń zdrowotnych w RP oraz zwolnienia z pogłębionego wywiadu środowiskowego". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku ze złożonymi przez A. S. w dniu [...] sierpnia 2019 r. podaniami: o przyznanie "zasiłków na wszystko" oraz "przyjęcia w poczet uprawnionych do świadczeń zdrowotnych w RP", pracownik socjalny udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w dniach: [...],[...] i [...] sierpnia 2019 r., jednak nikogo w domu nie zastał. W dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownik socjalny wysłał pismo z prośbą o kontakt w celu uzgodnienia dogodnego dla strony terminu wywiadu środowiskowego. W dniu [...] września 2019 r. pracownik socjalny spotkał wnioskodawcę, który poinformował, że nie ma czasu na wywiady środowiskowe. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w trakcie którego możliwa byłaby analiza sytuacji życiowej, finansowej wnioskodawcy, ustalenie wszystkich okoliczności mających wpływ na ewentualne przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i działań zmierzających na poprawę funkcjonowania w środowisku, organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. wskazał na brak celowości przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Jednocześnie akcentował, że był gotowy udzielić pisemnych odpowiedzi, ewentualnie wypełnić stosowny formularz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podkreśliło w szczególności, że możliwość przyznania pomocy uzależniona jest od wypełnienia przez wnioskodawcę określonych przepisami warunków. Przepis art. 4 u.p.s. narzuca obowiązek współdziałania, zaś art. 11 ust. 2 tej ustawy wskazuje, jakie skutki niesie ze sobą niepodejmowanie współdziałania. Przepis art. 107 u.p.s. reguluje warunki przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, że ustawodawca zakłada, że braki w przedstawionej procedurze niosą skutek w postaci odmowy przyznania pomocy. Następnie zaznaczył, że wbrew przekonaniom odwołującego, umieszczenie jego matki w Domu Pomocy Społecznej, stanowi o zmianie sytuacji życiowej zarówno matki, jak i samego wnioskodawcy, który nawet nie próbował współdziałać z organem pomocy. Podobnie, twierdzenia o trudnej sytuacji zdrowotnej, pozostały bez przedstawienia dowodów. Nie jest zatem możliwe ustalenie całokształtu jego sytuacji życiowej. Końcowo, Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca powinien mieć na uwadze, że podjęcie współdziałania z organem pomocy społecznej może oznaczać dla niego zmianę na korzyść, natomiast odmowa rejestracji jako bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy jest jego świadomym wyborem, którego konsekwencje ponosi. Skargę od powyższej decyzji wywiódł A. S. podnosząc zarzut naruszenia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucji RP, Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza "Zasad ogólnych" oraz przepisów z rozdziału pt. "Załatwianie spraw", "Doręczenia", "Wezwania", "Terminy", "Metryki, protokoły i adnotacje", "Dowody", "Mediacja", "Decyzje", "Postanowienia". Ponadto zarzucił naruszenie art. 10, art. 24 § 3 i 4, art. 26 § 3, art. 37, art. 61a, art. 73, art. 132 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Organy pomocy społecznej zobligowane są zatem nie tylko do dostarczania pomocy materialnej, a w tym stricte pieniężnej, lecz do takiego korzystania z przyznanych im instrumentów prawnych, by beneficjenci pomocy społecznej stawali się jak najszybciej samowystarczalni i samodzielni. Świadczenia przyznawane z pomocy społecznej nie mogą bowiem przekształcić się w stałe źródło dochodu lecz ich celem jest doprowadzenie do skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby czy rodziny. Stąd też zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 u.p.s., który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że organ będąc zobowiązany do wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, dążąc do umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, uprawniony jest do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które ustala w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 812/18, z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19, czy z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, CBOSA). Odnotować przy tym należy, że działanie organu w granicach uznania administracyjnego polega na dokonaniu wyboru co do tego rozstrzygnięcia, przy czym nie może ono przebiegać w sposób dowolny i musi być poparte stosowną dokumentacją i jej analizą. Organ pomocy społecznej ustalając, czy wnioskodawca występujący o wsparcie zasługuje na przyznanie mu pomocy społecznej wskazanej we wniosku powinien ustalić nie tylko, czy spełnia on przesłanki przyznania pomocy społecznej, ale także ocenić czy mógł on zapobiec trudnej sytuacji życiowej i zbadać stopień współpracy wnioskodawcy przy usuwaniu skutków takiej sytuacji. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu (art. 107 ust. 4 zdanie pierwsze u.p.s.). Nie budzi wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym, jaki w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej powinien być przeprowadzony. W toku ustalania sytuacji rodzinnej dochodowej i majątkowej wykorzystuje się dokumenty wymienione w art. 107 ust. 5b u.p.s., nie są to jednak dowody, jakie mogą zastąpić wywiad środowiskowy. Hipotetycznie rozważając, można byłoby dopuścić ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w oparciu o wszelkie inne możliwe dowody, taka jednak sytuacja mogłaby mieć miejsce w przypadkach obiektywnych przeszkód do przeprowadzenia wywiadu, takich jednak w sprawie nie stwierdzono. Skarżący posiada miejsce zamieszkania, nie jest też ze względu na stan zdrowia pozbawiony możliwości kontaktu. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu stanowi zatem samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Ustawa nie określa formy, jaką takie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu powinno przybrać. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Opisane w uzasadnieniach decyzji, jak również wynikające z akt postępowania, w tym notatki służbowej sporządzonej przez pracownika socjalnego, zachowanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiło. Skoro zatem skarżący swoim zachowaniem skutecznie udaremnił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, gdyż taka postawa strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy ze strony beneficjenta pomocy społecznej i jej brak jest wyrazem naruszenia obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wypadało zauważyć, że nie jest to pierwszy raz, kiedy skarżący zwraca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Okoliczność ta nie zwalniała jednak organu od pozyskania danych niezbędnych do rozpatrzenia złożonej prośby w kontekście zgłoszonych potrzeb. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że zakres wnioskowanej pomocy określona został bardzo szeroko. Podanie w sprawie "zasiłków na wszystko" wymagało zatem sprecyzowania i dostosowania do aktualnej sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy. Tym bardziej uzasadnioną była potrzeba dokonania wywiadu środowiskowego, niezależnie od przedłożonych faktur na lekarstwa, które pozwoliły poznać jedynie wycinek rzeczywistej sytuacji i potrzeb skarżącego. W świetle powyższego Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń i podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie, które zostało należycie umotywowane. W świetle powyższego Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Za chybiony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił zaś swojego twierdzenia co do naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.